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Relaciones Exteriores

El gusto por la diplomacia

Crece el interés de los brasileños por el rumbo de la política exterior

076-081_Relac-Interncaionais_210-1Catarina BessellAunque el papa es argentino, los brasileños creen que el país se encuentra muy bien ubicado en el plano internacional, y no necesita el trono de San Pedro para proyectarse: el 85% sostiene que Brasil ha logrado consolidar una imagen de independencia ante el mundo. Por cierto, el hecho de que el pontífice provenga de una nación vecina impresiona poco, pues, entre los brasileños, menos del 20% se consideran latinoamericanos o sudamericanos. Con todo, se puede admirar el costado espiritual, pero con lo que alrededor del 85% de los brasileños se entusiasman realmente es con los resultados económicos de la globalización y con los efectos de la apertura comercial.

Éstos son los resultados que arroja la investigación intitulada Brasil, las Américas y el mundo, coordinada por la profesora Maria Hermínia Tavares de Almeida, a cargo de un equipo del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo (IR-USP), integrado también por los profesores Janina Onuki y Leandro Piquet Carneiro, que contó con el apoyo de la FAPESP. Según dicho estudio, crece cada vez más el interés nacional por la política exterior, a contramano de pasados consensos. “No se puede hablar más de una presunta indiferencia de los líderes y de la población, y pese a que el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) sigue ocupando un rol central en la conducción de la política exterior de Brasil, constituye un engaño seguir pensando que Itamaraty sea un caso exitoso de insularidad burocrática”, explica la investigadora. Este estudio forma parte del proyecto colaborativo intitulado Las Américas y el mundo, capitaneado por investigadores del Centro de Investigación y Docencia Económicas (Cide – México) y reúne a varios países latinoamericanos para analizar el nexo existente entre la opinión pública y los temas centrales de la política exterior y las relaciones internacionales.

“Este estudio constituye una respuesta a las necesidades crecientes de información en un área estratégica para el desarrollo y la estabilidad de los países de la región, que a menudo terminan dependiendo de datos poco confiables y dispersos. En un contexto democrático, los tomadores de decisiones deben contar con información referente a lo que piensan los ciudadanos a la hora de elaborar sus políticas exteriores”, afirma Guadalupe González González, directora general del proyecto del Cide. “En el nuevo escenario mundial, el peso de Brasil ha aumentado dentro y fuera de la región y el país se ha posicionado como agente del nexo latinoamericano con el grupo de los Brics de economías emergentes (Brasil, Rusia, la India, China y Sudáfrica), y como el principal promotor de la cooperación Sur-Sur y de la integración sudamericana”, analiza la investigadora, para quien Brasil y México se configuran como los líderes potenciales de la región latinoamericana.

En este nuevo cuadro, para Tavares de Almeida, la política estatal tendiente a pensar el país y el mundo no puede depender más únicamente de la capacidad y la disciplina de una elite burocrática como la de Itamaraty, sino que también debe serlo del consenso sobre el mundo y del lugar del país en él por parte de una comunidad más involucrada en la discusión política. Pese al crecimiento de la cantidad de interesados en las discusiones referentes a cuestiones internacionales, a los cuales los investigadores denominan público interesado e informado (PII), el rol activo en la contribución de ideas le cabe a la llamada comunidad de política exterior (CPE): existe una gran diferencia entre el interés de sus miembros (el 91%), aun comparado con el PII (22%).

En el público “común”, las opciones “poco” y “ningún” interés llegan respectivamente al 25% y al 20%. En buena medida, esto es producto del escaso contacto del público común con el exterior: un 88% nunca salió del país. En el caso de la muestra brasileña, fueron entrevistados 200 líderes políticos y sociales y una muestra aleatoria de 2.400 personas representativa de la población urbana brasileña entre finales de 2010 y 2011. El equipo pretende repetir la investigación en 2014 para comparar los resultados.

“Nadie había realizado hasta ahora una investigación con el público. La novedad radica en revelar que no se puede hablar más de política exterior insular en el MRE o en la Presidencia. Si bien esta política no tiene impacto electoral, ello no significa que las relaciones internacionales no son importantes para la gente y ni que no constituyan un tema de discusión”, dice Tavares de Almeida. Pero la investigadora advierte que los resultados muestran percepciones y no necesariamente verdades. “Basta con ver el entusiasmo exagerado con el rol de Brasil en el mundo o la visión de que los países desarrollados no tendrán importancia en el futuro, una apuesta un tanto exagerada en los emergentes”, dice.

Prueba de ello es la comparación entre los datos obtenidos en esta investigación reciente con los recabados por el politólogo Amaury de Souza (fallecido en 2012), en ambas versiones de la investigación intitulada Brasil en la región y en el mundo: percepciones de la comunidad brasileña de política exterior, realizada a pedido del Centro Brasileño de Relaciones Internacionales (Cebri) en los años de 2001 y 2008.

Para hacerse una idea acerca de cómo ha crecido la percepción de la CPE, en 2001, el 74% creía en la expansión del rol internacional de Brasil en 10 años; en 2008, ese porcentaje trepó al 85%, y en 2010 llegó al 97% de visión optimista. Tal optimismo se extiende también al escenario internacional en general. “El optimismo crece con la información y con el interés por los temas mundiales. Por eso la CPE muestra altos porcentajes, del 85% de satisfacción con la capacidad de Brasil de afirmarse autónomamente en el escenario internacional”, sostiene la autora. En tanto, entre el público de los desinteresados y los desinformados, tal satisfacción se reduce al 37%.

Otro dato que llamó la atención de la investigadora: menos del 15% de los entrevistados de la comunidad y del público informado cree que Estados Unidos será más importante en el futuro, en tanto que la abrumadora mayoría afirma que el futuro pertenecería a China, Brasil y la India. “Por supuesto que ya se presentía un mundo donde el poder estuviese más descentralizado, pero yo me esperaba, al menos con respecto a la CPE, una visión más matizada”, analiza Tavares de Almeida.

Otro hecho notable para la investigadora es la existencia de un consenso entre la comunidad de política exterior y el público interesado e informado. En la investigación de Amaury de Souza, en los años de 2001 y 2008, Estados Unidos todavía era visto por el 49% de los entrevistados de la comunidad de política exterior como un actor global respetable en la década siguiente, porcentaje que se redujo al 15% en 2008 y permaneció idéntico en 2010. Otros países de peso, tales como Alemania, Rusia y Japón, también perdieron fuerza como naciones importantes para Brasil, de acuerdo con la percepción de la comunidad.

La merma del 30% en el caso norteamericano, más allá de las de las crisis financieras recientes, según sostiene Tavares de Almeida, revela una percepción poco realista de las relaciones internacionales y del rol que EE.UU. y sus aliados occidentales todavía mantendrán durante mucho tiempo. Asimismo, EE.UU. suscita actitudes y sentimientos complejos de admiración y desconfianza entre todos los grupos de entrevistados, y aunque la admiración por los norteamericanos es más elevada en el seno de la CPE que entre los sectores del público, a una parte importante de miembros de la comunidad de política exterior el país no le cae bien.

“Parece existir un antiamericanismo entrañado en los brasileños, y los datos muestran que el mismo es inversamente proporcional al interés, el conocimiento y la implicación en lo que hace a las cuestiones internacionales”, sostiene Tavares de Almeida. Mientras que el país se esfuerza por acercarse a EE.UU., la comunidad de política exterior, al contrario de lo que era de esperarse, siguen manteniéndose reticente. En efecto, el carácter insular de la política exterior ha venido disminuyendo. “Desde la década de 1990 se detectan indicios importantes de alteración de ese modelo tradicional, y hay presiones crecientes para que ese proceso se vuelva más permeable a las articulaciones, intereses y demandas de una diversidad que abarca a otros actores”, afirma el politólogo Carlos Aurélio Pimenta de Faria, de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais (PUC-Minas), autor del artículo intitulado “La opinión pública y la política exterior: aislamiento, politización y reforma en la producción de la política exterior de Brasil” (2008).

076-081_Relac-Interncaionais_210-4Catarina Bessell

Para el investigador, la persistente falta de preocupación por parte de Itamaraty con respecto a la opinión pública no se vincula únicamente al carácter público de la diplomacia nacional, sino también a una demanda hasta hace poco muy escasa proveniente de la sociedad brasileña en pos de una mayor prestación de cuentas de los agentes estatales. “Era casi una delegación de la producción de la política exterior a Itamaraty que, con la globalización, que lleva a que las relaciones internacionales impacten directamente en la sociedad, estaría convirtiéndose en abdicación”, sostiene.

Con todo, una vez pasados los primeros impactos, Brasil es ahora ampliamente favorable a la globalización, con la CPE (el 84%) y el PII (el 82,1%) mucho más optimistas que la parte del público poco interesada e informada sobre política exterior (el 60%). Lo propio vale con respecto a la atracción de inversiones como algo benéfico para el país. La única salvedad se refiere a la cuestión del medio ambiente: el 42,2% de la CPE considera que el libre comercio es bueno para el medio ambiente, porcentaje algo superior al 58,9% del PII y al 50,3% del público desinformado. “En función de las políticas proteccionistas, el país vivió cerrado durante mucho tiempo. Pero en los años 1990 eso cambió: nos abrimos al mundo y de eso no hay retorno”, analiza Tavares de Almeida. Según la profesora, el ideal de que Brasil se está integrando al mundo tiene un apoyo casi total entre los brasileños cuestionados, más allá de los discursos que se manifiestan contrarios a la globalización.

“Esta actitud afirmativa ante el mundo viene desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso y se reafirmó durante el gobierno de Lula da Silva, que le dio más brío al optimismo”, sostiene la investigadora. La visión hacia fuera parece no incluir a la vecindad latinoamericana, y la identidad regional es ambivalente. “La identificación de los brasileños como latinoamericanos siempre ha sido tenue. La percepción de pertenecer a una nación distinta a la de sus vecinos, debido a una experiencia colonial también distinta, y por tener una lengua diferente y una trayectoria particular como país independiente, siempre caracterizó al pensamiento de las elites y del público masivo”, dice Tavares de Almeida.

Recientemente, la política exterior, recuerda la profesora, definió a América del Sur, y no a América Latina, como el espacio destinado al ejercicio del liderazgo político brasileño. De acuerdo con la investigación, solamente una cuarta parte de la comunidad de política exterior se reconoce como latinoamericana, solamente un 18,5% como sudamericana y es irrisorio el porcentaje de aquéllos para quienes pertenecer al Mercosur constituye una identidad importante (1,5%). La gran mayoría (90%) se ven como brasileños.

Esto se refleja en el caso del comercio, ante las diversas estrategias de inserción en la economía mundial: la CPE privilegia la actuación multilateral en la Organización Mundial del Comercio (OMC), y secundariamente, la realización de acuerdos comerciales bilaterales, en detrimento de estrategias que comprenden la coordinación regional, en el ámbito del Mercosur o del vecindario sudamericano. Cuando se cuestiona al respecto de a qué región Brasil debe prestarle más atención en el mundo, poco menos de la mitad de la CPE (el 48%) y una parte aún menor del PPI (el 32,4%) responden que a Latinoamérica.

Sobre el rol de Brasil en Sudamérica existe una división precisa en la CPE: la mitad afirma que el país debería liderar solo y la otra mitad sostiene que debería compartir la responsabilidad con sus vecinos. La mayoría (el 55,1%) del PII piensa que Brasil debería liderar. Aunque no vean problemas futuros con los vecinos, los brasileños del PII apuntan a Venezuela (el 21%) y a Colombia (el 24,6%) como los países que se erigen en fuentes de potenciales conflictos.

La integración regional, un tema importante en la agenda internacional, es apoyada por el 71,5% de la CPE, que desea que la misma se profundice. Pero cuando se va a fondo en ello, los investigadores verificaron que el comercio, las inversiones y la infraestructura constituyen las dimensiones que cuentan con apoyo significativo. Sería hasta ese punto que deberían volcarse los esfuerzos tendientes a profundizar la integración. “El discurso apuntaba que, precisamente debido a esa distancia, el Mercosur era importante para construir una plataforma de cooperación. Pero los resultados muestran que la región, para Brasil, es más bien una plataforma para hablarle al mundo y menos un espacio para mantener diálogos o ejercer el protagonismo. Esta visión es muy distinta a la que se encontró en las investigaciones realizadas en otros países.”

En efecto, tal como sostiene Guadalupe González, para Colombia, Ecuador y México el mundo se limitaría casi que exclusivamente al continente, donde concentran sus aspiraciones internacionales y su participación internacional. Solamente Brasil y Perú tienen una visión más global de sus intereses, que abarcan a otras regiones del mundo, especialmente Asia, tenida como el nuevo motor de la economía mundial.

Catarina Bessell

Por último, la sorpresa mayor de la investigación realizada por el IR-USP indica que este nuevo interés surge bajo la forma de un consenso entre los expertos y el público informado. “Así, pese a que los analistas han llamado la atención sobre una real o supuesta ‘partidización’ reciente de la política exterior, y, como consecuencia de ello, sobre el surgimiento de divergencias que indicarían la pérdida de su carácter de política de Estado, lo cierto es que el consenso en el interior de la CPE y del PII es sumamente extenso, como es también extensa y significativa la convergencia entre ambos grupos”, dice la profesora.
Por supuesto que, tal como apunta Tavares de Almeida, existen temas más controvertidos, que alejan a ambos grupos, pero, en general, pese a las abiertas críticas a las políticas gubernamentales, la discusión no ha dividido a los segmentos. “Será necesario verificar eso en una segunda muestra en 2014 para confirmar si la observación es procedente”, advierte.

Esta cercanía entre las visiones de las elites y la de la población informada e interesada va en la dirección contraria a lo que se observa en las investigaciones americanas. “Esto indica una mayor politización del público, al contrario de lo que dice la literatura tradicional; aunque esta nueva posición es el resultado del arraigamiento de las percepciones generadas en el seno de la comunidad de política exterior, es una opinión formada en cierta forma de modo exógeno”, analiza la politóloga Janina Onuki, también del IRI-USP y del equipo del proyecto. “Pero el estudio de esta opinión permite entender el grado de consenso social sobre la política exterior y percibir que existe una demanda por una mayor apertura del Ministerio de Relaciones Exteriores”, analiza la investigadora.

En general, ya sea por visión propia o por el consenso con la CPE, existe un juicio de que Brasil reúne las condiciones como para erigirse en actor global, una consecuencia natural de su inserción en el mundo globalizado. “La parte más informada de la población exhibe un optimismo que no se ve mucho entre aquel público que posee medios menos limitados de seguir de cerca las noticias”, dice Tavares de Almeida. “Esto revela un desafío para la diplomacia brasileña: hacer que el sentimiento optimista sobre las acciones internacionales se traslade a una población que las ve como intangibles, ante una situación económica más cercana que desorienta a los ciudadanos”, advierte la profesora.

Proyecto
Brasil, las Américas y el Mundo – Política exterior y opinión pública 2010 (2010/ 06356-3); Modalidad Línea Regular de Ayuda al Proyecto de Investigación; Coord. Maria Hermínia Tavares de Almeida/ USP; Inversión R$ 242.291,24 (FAPESP).

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