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Zeis

Un lugar para vivir

Un estudio señala que las áreas urbanas demarcadas como prioritarias para las viviendas sociales funcionan solamente como medidas complementarias

Léo Ramos Luz, en el centro de São Paulo: la degradación de ese barrio comenzó en la década de 1970Léo Ramos

Algunas zonas de las grandes urbes atraviesan procesos de degradación de las condiciones de vida y habitacionales, generalmente provocadas tanto por la falta de inversiones en mejoras urbanas como por la realización de inversiones en la construcción de grandes obras viales que desdibujan el entorno. Eso fue lo que sucedió con el distrito del Bronx, en Nueva York, en las décadas de 1960 y 1970, y también con el barrio de Luz, en São Paulo, que por el año 1940 cobijaba a residentes y comerciantes de clase media alta y luego comenzó su decadencia a partir de la década de 1970. A pesar de esa degradación, estos lugares desarrollaron un comercio popular y mantuvieron algunos residentes de clase media, aunque también acabaron transformándose en zonas de conventillos y viviendas precarias, según el urbanista Kazuo Nakano, docente de la Fundación Getulio Vargas Direito (FGV) en São Paulo. Si no hay intervención del gobierno, este proceso tiende a profundizarse y perpetuarse. En Brasil, el establecimiento de una función social para la propiedad y el derecho universal a la vivienda que determina la Constitución de 1988 respaldan, por ejemplo, el cobro de un IPTU [el impuesto a la propiedad territorial urbana] progresivo, la expropiación de inmuebles no utilizados o subocupados y la regularización fiscal de los asentamientos precarios. En las legislaciones municipales, comenzaron a preverse ciertos instrumentos de política urbana para lograrlo.

Uno de ellos son las Zonas Especiales de Interés Social (Zeis), un tema que estudia la arquitecta y urbanista Simone Gatti, de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo (FAU-USP). Estas Zeis, son demarcaciones realizadas por los gobiernos municipales, que a partir de entonces disponen de condiciones legales para construir viviendas, urbanizar favelas y loteos irregulares, reformar conventillos, reubicar a habitantes de áreas de riesgo, entre otras tareas volcadas a las necesidades habitacionales de la población de bajos ingresos, permitiendo la asignación de fondos públicos para ello y, si fuera menester, la flexibilización de parámetros urbanísticos. En el municipio de São Paulo, existen cinco tipos de Zeis. Las más utilizadas, según la extensión de las superficies demarcadas en la capital, son las Zeis 1, áreas ocupadas por favelas y loteos irregulares. En tanto, las Zeis 3, son zonas céntricas subocupadas que se destinan a la reurbanización y relocalización de la población local, lo cual evita que esas mejoras provoquen un alza exagerada en el precio de los terrenos e inmuebles.

Con el estudio de caso de una de las dos Zeis 3 del Proyecto Nueva Luz, que consiste en la reurbanización del barrio de Luz, en el distrito de Santa Ifigênia, en el centro de São Paulo, Simone Gatti defendió su tesis doctoral, intitulada “Entre la permanencia y el desplazamiento: Zeis 3 como un instrumento para mantener la población de bajos ingresos en áreas céntricas”, en la FAU-USP, en abril de 2015, y actualmente continúa estudiándolo en su posdoctorado denominado “Zonas especiales de interés social: Implementación e intervención mediante políticas públicas para hacer efectivo ese instrumento”.

Los procesos que asoman a partir de la implementación de las Zeis 3 presuponen operaciones complejas, puesto que se trata de áreas con poblaciones y actividades urbanas heterogéneas, inmuebles con varios destinos e infraestructura urbana de buena calidad. “La Santa Ifigênia del siglo XXI”, según la descripción de Gatti, “se caracteriza por constituirse como un polo comercial de electroelectrónicos, por la concentración de inmuebles históricos y culturales en sus cercanías, por la presencia de una población de bajos ingresos que habita en conventillos y cuartos de hoteles y por la zona estigmatizada a la cual se conoce con el nombre de ‘cracolandia’, donde los consumidores de crack ocupan el espacio público por algunas cuadras”.

Luego de analizar el uso de la Zeis 3 durante el plazo de una década desde su implementación en el municipio de São Paulo a partir del Plan Estratégico de 2002, Gatti llegó a la conclusión de que ese instrumento representa un avance importante en cuanto a la reglamentación urbanística, pero resulta insuficiente para una política efectiva de reurbanización. “Las Zeis 3 se transformaron en el aliciente principal para la construcción de viviendas sociales bien ubicadas y el repoblamiento de las áreas centrales”, afirma la urbanista. Sin embargo, su aplicación en el marco del proyecto Nueva Luz no dio resultado. En su estudio de caso, ella identificó los retos para que las Zeis 3, en general, cumplan efectivamente con su función primordial. Uno de los principales, según sostiene, consiste en la adopción de políticas que aseguren la permanencia de la población reubicada.

LÉO RAMOS Viviendas en el barrio de Luz: la implementación de las Zeis 3 contempla operaciones de gran complejidadLÉO RAMOS

Demoliciones
La investigadora señala tres lineamientos para lograr los objetivos propuestos en las Zeis: revisiones en la reglamentación aliadas a la necesidad de un uso articulado junto a otros instrumentos de democratización de las tierras urbanas, participación efectiva de la sociedad en las decisiones de intervención en la región demarcada y el establecimiento de formas alternativas de acceso a la vivienda, tales como un alquiler social. Para ella, el proyecto Nueva Luz, que se anunció en 2005, se basó en el concepto de que el poder público consideraba la demarcación de las Zeis 3 como algo suficiente para legitimar ese proyecto como una acción social, sin mediar un debate previo con los residentes. “Ningún proyecto para el barrio de Luz ha avanzado hasta ahora porque no hubo un proceso democrático y continuo con articulación sociopolítica y participación popular, un estudio minucioso sobre los inmuebles públicos y privados que pueden y precisan recibir intervenciones y mejoras urbanas, así como regulación de la producción inmobiliaria con el fin de evitar los procesos de expulsión de los residentes con ingresos medios y bajos”, analiza el urbanista Kazuo Nakano.

En las dos últimas décadas del siglo XX, la región había sido objeto de iniciativas en el área cultural que pretendieron, sin éxito, “ponerla en valor”. Entre ellas, figura la inauguración, en 1999, de la Sala São Paulo, destinada a conciertos de música clásica, que ocupa parte de las instalaciones de la estación ferroviaria Júlio Prestes. “El proyecto Nueva Luz señalaba un rumbo inédito para la transformación del centro”, dice Gatti. “Se contemplaba una demolición masiva del volumen construido existente y la reconstrucción de una parte del distrito de Santa Ifigênia”. Mientras el proyecto tomaba forma, según ella, la demolición ya había alcanzado a algunos terrenos en una de las dos áreas de la Zeis 3.

Gatti formó parte del Consejo Administrativo de la Zeis como representante de la asociación de residentes Amoaluz, que se creó en 2011. Un estudio que ella llevó a cabo en los archivos del Programa de Conventillos de la Secretaría Municipal de Vivienda “trajo a la luz que decenas de familias estaban siendo expulsadas de sus casas sin ninguna compensación habitacional, para dar lugar al avance de las obras del proyecto Nueva Luz”. En 2012, el proyecto fue anulado como respuesta a una demanda civil promovida por la Defensoría Pública del Estado de São Paulo por inconsistencias con el principio de gestión democrática de la ciudad.

Una de las limitaciones que impidieron la atención de la población más pobre en las Zeis, al cabo de 10 años desde su implementación, fue el destino que el mercado inmobiliario les dio a sus emprendimientos. El porcentaje de construcciones para las franjas de ingresos determinados por la Ley de Uso y Ocupación del Suelo se ubicó cerca de su techo máximo. “Las viviendas que ofrecía el mercado estaban destinadas a una población con ingresos comprendidos entre cinco y seis sueldos mínimos, y casi no se registraron emprendimientos para los sectores de ingresos mínimos, entre cero y cinco sueldos mínimos”, dice Gatti. Sin embargo, el registro de residentes de la Zeis estudiada, comprendida dentro del perímetro del proyecto Nueva Luz, indicó que el 85,27% de las familias disponían de un sueldo inferior a tres sueldos mínimos.

La permanencia de los residentes beneficiados por las políticas de reglamentación y asentamiento de las Zeis constituye un problema inherente a los procesos de recuperación de las áreas urbanas, donde el revalúo inmobiliario expulsa a los residentes con pocos recursos. “El mayor desafío para el afianzamiento de las Zeis es el impacto que causa en las condiciones socioeconómicas del área y el consiguiente acoso a los residentes para que vendan sus inmuebles y abandonen la región”, sostiene Nakano. “En el caso de una Zeis 3 inserta en el área donde se contempla el emplazamiento de un gran proyecto urbano, este cambio es más violento e inminente: el mero anuncio del proyecto ya provoca un alza inmobiliaria y con ello, un movimiento especulativo”. En opinión de Nakano, con la mejora urbana, el arribo de residentes de clase media y la reforma y regularización de los inmuebles, se produce un alza del costo de vida en la zona.

Una de las soluciones para preservar el acceso de los residentes a los inmuebles sería un sistema de alquiler social, una modalidad que adoptaron varios países de Europa. Por medio de ese mecanismo, el gobierno es el propietario de los inmuebles, que entonces se alquilan a precios más bajos que los que cobra el mercado, algo que permite mitigar los efectos especulativos de éste.

CARLOS EZEQUIEL VANNONI/ AG. JCM/ FOTOARENA/ FOLHAPRESS Puerto Pesquero del barrio Brasilia Teimosa, en Recife, fue la fuente de inspiración para la implementación de las ZeisCARLOS EZEQUIEL VANNONI/ AG. JCM/ FOTOARENA/ FOLHAPRESS

Brasilia Teimosa
Las Zeis surgieron en Recife, al amparo de la ley municipal de uso del suelo promulgada en 1983. “La idea consistía en brindar ayuda a las zonas de asentamientos precarios para la preservación de sus habitantes, mediante una reglamentación jurídica e integración a la trama urbana”, dice la urbanista Amélia Reynaldo, docente de la Universidad Católica de Pernambuco, quien coordinó la elaboración del Plan de Urbanización de la Zeis de Nueva Luz. Según Reynaldo, el proyecto fue una respuesta a la presión que ejercían los movimientos sociales, la Iglesia y la Universidad contra la expulsión de los ciudadanos de bajos ingresos de sus sitios de residencia.

Las Zeis recién se reglamentaron en 1987, cuando se estructuró la Empresa de Urbanización de Recife. “El área que mejor sintetiza la efectividad de ese instrumento es el barrio Brasilia Teimosa”, dice Reynaldo. Esta región, en la playa de Boa Viagem, se encuentra en una zona privilegiada por su paisaje y era asediada por el mercado inmobiliario, así como también fue objeto de propuestas de reocupación desde el gobierno. El éxito del asentamiento ayudó a difundir por todo el país el uso de las Zeis. El instrumento llegó al Congreso mediante la ley de Estatuto de las Ciudades, que se aprobó en 2001 y obliga a los municipios con más de 20 mil habitantes a contar con planos urbanísticos directores y demarcar áreas de Zeis. Hasta 2011, según Gatti, tan sólo el 30% de los planos directores habían demarcado Zeis fuera de asentamientos precarios, en áreas despobladas o subutilizadas, para la reserva de tierras bien ubicadas para vivienda social.

Proyecto
Entre la permanencia y el desplazamiento: Zeis 3 como instrumento para mantener a la población de escasos recursos en áreas centrales (el caso de la Zeis 3 c 016 (Sé) inserta en el perímetro del Proyecto Nueva Luz) (nº 2011/18364-3); Modalidad Becas en Brasil – Doctorado Directo; Investigador responsable Nabil Bonduki (FAU-USP); Becaria Simone Ferreira Gatti (FAU-USP); Inversión R$ 116.700,47

Artículo científico
GATTI, S. F. Políticas habitacionales para los territorios de Zeis 3 en São Paulo: Financiación y limitaciones para el acceso a la vivienda para los más pobres. In: Congreso Internacional Contested Cities: Del Conflicto Urbano a la Construcción de Alternativas – Diálogos Críticos. Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, España, 2016.

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