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INNOVACIÓN

Las razones para conceder estímulos

El FMI y la OCDE les sugieren a los gobiernos que otorguen incentivos fiscales para impulsar la investigación científica en las empresas

Katie Edwards/ Getty images

La concesión de incentivos fiscales bajo la forma de una reducción de impuestos a las empresas que invierten en investigación y desarrollo (I&D) cobró impulso durante la última década. En Francia y Japón, por ejemplo, este tipo de apoyo representa más del 70% del conjunto de herramientas empleadas por los gobiernos para financiar actividades de innovación en el sector privado. Al comienzo de la década de 2000, ese porcentaje era del 20%, según datos suministrados por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que agrupa a algunos de los países más industrializados del mundo. Este modelo, difundido en países tales como Brasil y Sudáfrica, se tornó objeto reciente de estudios de la OCDE y del Fondo Monetario Internacional (FMI). Aunque frecuentemente se las tilda de ortodoxas, ambas organizaciones reconocieron el rol del Estado en la financiación de la investigación científica en universidades y empresas. “En gran medida, el futuro crecimiento económico estará dado por una mejora de la productividad. Esto pone la discusión sobre las políticas gubernamentales de apoyo a la innovación en el centro del debate político”, declaró a la revista Pesquisa FAPESP el economista Ruud de Mooij, jefe de la división de política tributaria del FMI. En el mes de marzo, éste publicó un artículo en la revista Finance & Development en el cual discute acerca del impacto y la eficacia de las políticas fiscales y formula recomendaciones a autoridades y tomadores de decisiones basándose en el informe Monitor Fiscal, divulgado el año pasado por el FMI.

Mooij subraya que muchas empresas gastan poco en I&D porque saben que esas inversiones producen beneficios que no sólo son para ellas. “La producción del conocimiento las trasciende y beneficia a otras compañías más allá de la que se hizo cargo de la inversión”, analiza.

El FMI sugiere que los incentivos se dirijan a las empresas emergentes de base tecnológica, las startups, al contrario de lo que sucede en muchos países, que otorgan ventajas a pequeñas empresas ya establecidas. “Se postula que menores tasas fiscales podrían estimular actividades de innovación en las pequeñas empresas, pero en la práctica, no siempre es eso lo que sucede”, dijo el economista. “Una pequeña empresa puede considerar poco atractivo tornarse grande si nota que tal vez pierda los beneficios fiscales”. Según Mooij, hay estudios que muestran que muchas empresas de pequeño porte dejan de crecer al alcanzar un nivel de rendimiento que aún les permite pelear por incentivos fiscales. Esta situación se da con menor frecuencia en el caso de las startups. Mooij sostiene que, al concentrar el apoyo en las empresas emergentes, resulta más fácil garantizar que los incentivos fiscales revistan un carácter temporal. Países como Chile y Francia, según él, adoptaron políticas fiscales siguiendo ese razonamiento.

En el informe Fiscal incentives for R&D and innovation in a diverse world, dado a conocer el año pasado, la OCDE también avala la necesidad de ofrecer incentivos fiscales a startups que precisan capital para invertir en nuevas tecnologías. La organización advierte, sin embargo, que los incentivos fiscales deben considerarse como una entre un abanico de opciones para promover la I&D en el sector privado y que les cabe a los tomadores de decisión analizar la solución adecuada para la realidad local. En Estados Unidos, por ejemplo, hay mucha ayuda directa para las empresas por medio de compras gubernamentales. En Europa se usan más incentivos fiscales, incluso en Alemania, si bien que a escala menor.

Katie Edwards/ Getty images Otra de las recomendaciones del FMI indica que las economías emergentes dejen de ofrecer beneficios tributarios a la instalación de multinacionales en el país. En lugar de ello, sugiere que los gobiernos inviertan en educación, infraestructura e instituciones de investigación para robustecer su capacidad de absorber nuevos conocimientos e impulsar la transferencia de tecnologías desarrolladas por economías avanzadas. De acuerdo con el informe del Fondo, muchos países sacrifican su base tributaria al conceder incentivos para la atracción de capitales extranjeros. “Sucede que los incentivos fiscales tiene relativamente escaso efecto sobre la elección del lugar de inversión”, comenta Rafael Cagnin, economista del Instituto de Estudios para el Desarrollo Industrial (Iedi). A su juicio, el tamaño del mercado de un país, su integración con la economía internacional y la calidad de su infraestructura y su ambiente de negocios tienen mayor peso que eventuales beneficios tributarios sobre las decisiones de inversión de las grandes empresas. Mooij, del FMI, menciona el ejemplo de China, que a partir de 2008 eliminó varios incentivos fiscales para la inversión extranjera y no por eso dejó de atraerlas. “Ese país trata a las empresas nacionales y extranjeras radicadas en su territorio con igual vara para fines fiscales, sin discriminación”, dijo Mooij.

La Ley del Bien
En Brasil, los incentivos fiscales a I&D e innovación tecnológica se encuentran previstos en herramientas como la denominada Ley del Bien, promulgada en 2005, cuya reforma se encuentra en debate en el Congreso Nacional.“Uno de los problemas de esta ley radica en que la misma no logró promover incentivos para pequeñas empresas, beneficiando sólo a las más consolidadas”, expresó el abogado Aristóteles Moreira Filho, investigador del Centro de Estudios Sociedad y Tecnología de la Escuela Politécnica de la Universidad de São Paulo (Poli-USP). Ello se justifica, en su opinión, porque la ley permite una deducción adicional que va del 60% al 100% de los gastos en I&D solamente a las empresas que deducen el impuesto a las ganancias sobre las utilidades reales. “Las empresas pequeñas y las emergentes con base tecnológica acaban siendo perjudicadas por esa lógica, ya sea porque no optan por las utilidades reales, o bien, porque no disponen de una cartera de productos y servicios consolidada y, a raíz de ello, tardan en lograr que su idea innovadora genere ganancias”. Otro problema reside en que los incentivos concedidos por la Ley del Bien pueden interrumpirse en caso que la empresa tenga problemas financieros. “Aunque la empresa prosiga con sus actividades de I&D en un año en el que tuvo déficit, la deducción del impuesto se interrumpe”, explicó Luiz Eugênio Mello, vicepresidente de la Asociación Nacional de Investigación, Desarrollo e Ingeniería de las Empresas Innovadoras (Anpei).

Para Mello, que también es gerente ejecutivo de Innovación y Tecnología de la compañía Vale, la ley debe crear condiciones para beneficiar a pequeñas y nuevas empresas, subrayando que los incentivos fiscales también son importantes para las grandes empresas. “La inversión anual de Vale en investigación se encuentra en un rango de cientos de millones de reales. Los incentivos fiscales nos permiten un reembolso de aproximadamente 15 millones de reales. Para una empresa que tiene muchos accionistas y busca elevar la cotización de sus acciones, ese monto es relevante”. La Encuesta de Innovación (Pintec, en portugués) de 2014, divulgada en diciembre por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), muestra que los incentivos fiscales previstos en la ley fueron utilizados tan sólo por un 3,5% de las empresas innovadoras.

Lucas Lacaz Ruiz/ Folhapress La política industrial brasileña instauró estímulos para la producción de automóvilesLucas Lacaz Ruiz/ Folhapress

Patentes
En los últimos años, en Europa se multiplicaron los denominados regímenes de patent box, en los cuales se concede una exención fiscal sobre las utilidades generadas por productos patentados. Según un análisis del FMI, ese modelo no ha sido exitoso en su objetivo de promover la innovación en las empresas. “Muchos proyectos de I&D no generan patentes ni conducen a innovaciones rentables”, señaló Mooij. “La ayuda fiscal es más eficaz cuando reduce directamente los costos de la investigación”. Para Aristóteles Moreira Filho, los regímenes de patent box son controversiales, pues afectan al final del proceso de innovación. “Como el incentivo incide sobre las utilidades obtenidas por la patente, comenzaron a aparecer casos de empresas, especialmente grupos multinacionales, que no invertían directamente en I&D, limitándose a incorporar, en los países que conceden esos beneficios, sus activos de propiedad intelectual en holdings sin actividad económica sustancial, o incluso adquiriendo patentes de terceros, como un modo de acceder a estímulos fiscales sin promover ningún monto adicional de inversión en innovación”, comentó. En 2015, la OCDE comenzó a exigirles a sus países miembros que apliquen el régimen de patent box solamente a aquellas patentes que hayan sido desarrolladas por la empresa beneficiada por el incentivo.

Una de las sugerencias de cambios en la Ley del Bien es la propuesta de eliminar la concesión de incentivos crecientes a quienes patentan, que se encuentra alineada con la idea de que el incentivo puede otorgarse sin ser necesaria una patente. Otra de las demandas en análisis consiste en permitir que el incentivo contemple la contratación externa de I&D, aliada a pequeñas empresas y startups. El objetivo, justamente, es fortalecer a las empresas emergentes, además de reforzar estrategias de corporate venture, que consisten en la creación de unidades de negocios enfocadas en la innovación dentro de grandes empresas, siendo que muchas de las startup adquiridas por empresas consolidadas se transforman en esas unidades de innovación.

Para Rafael Cagnin, del Iedi, las promociones fiscales vinculadas a los rendimientos en la comercialización de productos terminados puede que no sean muy efectivas. “El proceso de innovación implica errores o cambios inesperados. Es mejor brindar incentivos fiscales al inicio del proceso porque, si bien la obtención de un producto final puede ser incierta, las etapas de la investigación posibilitan que la empresa acumule experiencia”, dice Cagnin. “En este sentido, los incentivos fiscales representan una pieza fundamental de la política industrial. Se trata del sector público compartiendo los riesgos que atañen al proceso de innovación, cuando los retornos privados son inciertos o no pueden calcularse fácilmente”.

Para el FMI, los incentivos fiscales para atraer a las multinacionales sacrifican a los países emergentes y aportan escasos beneficios

Moreira aboga por la concesión de incentivos fiscales dirigidos a varios sectores industriales, en forma indiscriminada, para que no sea injusta. En su opinión, el otorgamiento de incentivos sectoriales, aparte de no ser la forma más eficiente, tendería a ser antidemocrático. “Se deja de recaudar por un lado para sobrecargar a otro. Los sectores con más poder político gozan de mayores influencias para dialogar con el gobierno y, así, logran imponer sus agendas de manera desigual en relación con sectores menos influyentes, pero que también necesitan incentivos para crecer”, analizó.

La política industrial brasileña estableció estímulos a la producción nacional de automóviles, productos informáticos y semiconductores, entre otros ítems. En este caso, la estrategia adoptada incluso contempla exenciones o treguas impositivas sobre el producto final, sin extender esa política a los competidores importados. A comienzos de este año, programas tales como Innovar Auto y la Ley de Informática fueron declarados ilegales por la Organización Mundial de Comercio (OMC), luego de que fueran denunciados por la Unión Europea y Japón. “Desgraciadamente, la perspectiva de incentivos en la política tributaria brasileña es a todo o nada”, dijo el economista José Roberto Rodrigues Afonso, docente del Instituto Brasileño de Derecho Público de la Fundación Getulio Vargas (FGV) y consultor del Banco Mundial. Rodrigues Afonso afirma que, durante el gobierno anterior, las exenciones se concedieron en forma indiscriminada, sin tener en cuenta evaluaciones técnicas. “En el gobierno actual, se da el otro extremo: cualquier incentivo pasó a ser considerado como un pecado capital”, dijo Afonso. “Brasil se encuentra fuera del debate internacional y parece no hallar la forma de lograr el equilibrio político y la capacidad técnica para su política fiscal”, añadió.

Publicado en junio de 2017