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Gobierno

Un modelo heterodoxo

La propuesta de reforma universitaria modifica estructuras burocráticas, pero no define qué espera el país de estas instituciones

¿Para qué sirve la Universidad? El borrador del anteproyecto de la Ley de Educación Superior que el gobierno federal presentó al país contesta de manera poco ortodoxa a esta pregunta. El texto, sometido a un intenso debate durante los meses de febrero y marzo, es lacónico en lo que se refiere a las atribuciones intrínsecas de las instituciones de enseñanza superior, tales como la investigación y la producción de conocimiento, pero se extiende a lo largo de cien artículos sobre conceptos tales como responsabilidad social (prestación de servicios a la comunidad y control externo de las actividades académicas), gestión democrática (participación de los estudiantes, no docentes y docentes en la elección de directivos) y reserva de cupos para alumnos de escuelas públicas. La propuesta generó enérgicas reacciones. Del lado de sus entusiastas, se destacaron los directivos de las universidades federales. Y esto tiene sentido: el proyecto alivia el torniquete presupuestario al que se las sometió durante los últimos años. De acuerdo con datos de la Asociación Nacional de Directivos de las Instituciones Federales de Enseñanza Superior (Andifes), en el período que va 1995 a 2001, las 54 instituciones federales perdieron el 24% de sus recursos en costeo (agua, luz, teléfono y compra de materiales) y el 77% de los recursos en inversiones en aulas, laboratorios, computadoras y archivos bibliográficos. El proyecto le quita peso a las jubilaciones sobre la nómina salarial, asegura una mayor dotación de recursos y concede autonomía financiera a las instituciones, aunque no apunta de dónde saldrá el dinero extra o de qué forma se distribuirán estos recursos entre las distintas unidades. Censuras ácidas surgieron desde las universidades y facultades privadas, sometidas a normas restrictivas que, entre otros mecanismos de control, limitan la participación de sus mantenedores al 20% de los escaños del consejo superior de las instituciones el restante 80% cabría a representantes de docentes, alumnos, no docentes y la comunidad. Existe un consenso en el sentido de que las universidades federales requieren de auxilio, como así también se esperaba una regulación más rígida con relación a las particulares, luego de la extraordinaria expansión del sistema durante la década de 1990. Pero la pasión con que esos dos tópicos se abordaron desvió la atención del debate principal, que tiene que ver con qué tipo de universidad plantea el Ministerio de Educación (MEC).

La principal crítica al anteproyecto se refiere a que la universidad brasileña es mucho más compleja de lo que supone la estructura jurídica trazada por el gobierno nacional. Si era para resolver el problema de las federales, el MEC podría haber presentado un proyecto de ley orgánica de las universidades. Una reforma universitaria no es algo urgente y merecía una reflexión mucho mayor, dice el rector de la Universidad de São Paulo (USP), Adolpho Melfi. Marcos Macari, rector de la Universidad Estadual Paulista (Unesp), coincide: La propuesta esta llena de buenas intenciones, como en el caso de la autonomía de gestión de las universidades federales, y el aumento de la cifra de estudiantes matriculados en instituciones públicas. Pero tiene un texto pobre y excesivamente extenso, que aborda temas que ya se habían tratado en la Ley de Directrices y Bases de la Educación, e ignora la realidad de las universidades públicas estaduales y municipales. Carlos Henrique de Brito Cruz, quien se apresta a dejar la rectoría de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp) para asumir la dirección científica de la FAPESP, agrega: Falta estrategia. La propuesta no contempla la producción de conocimiento y valora demasiado la extensión comunitaria, con una visión utilitaria que empequeñece a la universidad.

En el peor de los escenarios, las universidades corren el riesgo de canalizar recursos y esfuerzos para cumplir las metas de ampliación de vacantes y las nuevas tareas de asistencia a la comunidad, en detrimento de la actividad de investigación. El titular del MEC, Tarso Genro, descarta esta posibilidad. Recuerda que la reforma estipula la exigencia, que debe cumplimentarse en un plazo de seis años, de tener un cuerpo docente con al menos un 50% de másteres y doctores en las aulas, y al menos un tercera parte de ellos en régimen de dedicación exclusiva. Y afirma que está prevista la dotación de recursos específicos en el presupuesto para proyectos de calificación y expansión de la enseñanza y la investigación. Repetidamente, Genro ha manifestado estar dispuesto a corregir ambigüedades en la próxima versión del proyecto, que será dada a conocer a mediados de abril, para que pase por una nueva ronda de discusiones. Los únicos puntos innegociables son la autonomía, la expansión de los cupos sin detrimento de la calidad y los cupos para alumnos de escuelas públicas, afirma el ministro. En la nueva versión del texto, se deberá explicitar el rol de la investigación como una actividad intrínseca a las universidades, sostiene Fernando Haddad, secretario ejecutivo del MEC.

Existen señales de que otros puntos, tales como la genérica sujeción por parte de las fundaciones de apoyo a las normas del anteproyecto, también han de reverse. Esta exigencia motivó una moción por parte del Consejo Superior de la FAPESP, firmada por el presidente Carlos Vogt, que fue elevada al MEC: Un punto en particular llamó la atención del Consejo Superior de la FAPESP: el del inciso III del artículo 1º, que, aun bajo la forma del en lo que les quepa, somete a las instituciones de fomento a la investigación de manera generalizada y −según nuestra evaluación, en forma indebida− al tratamiento del mismo anteproyecto de ley que, por ser único y por abordar una materia tan diversa, corre el riesgo de ser peligrosamente abarcador o particularmente inocuo en un tema que tiene sus especificidades y que, en el caso de las FAPs, constituye un objeto de regulación constitucional y legal, en muchos estados del país?. En una reunión realizada en la USP el día 11 de marzo, el secretario Fernando Haddad aseguró que la intención no era controlar a las fundaciones, y afirmó que se quitará ese punto. El proyecto está madurando; está mejorando, dice, optimista, el presidente de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC), Ennio Candotti. El texto modificado incluirá temas hasta ahora soslayados, como los dispositivos relativos a la educación a distancia y la asistencia a los estudiantes. De la misma forma, deberá haber algún aire nuevo para las facultades particulares. La participación del capital extranjero en dichas instituciones ser elevará del 30%, como figura en el texto actual, hasta un 49%. Este cambio forma parte de la estrategia para hacer que el anteproyecto se vuelva digerible en el seno del Congreso Nacional, que analizará la propuesta definitiva a partir de junio.

Corporaciones internas
Sin embargo, la esencia del proyecto se mantendrá, y tendrá impacto en el cotidiano de las universidades. Uno de los puntos más polémicos es la creación del consejo comunitario social, compuesto por miembros de la sociedad civil, el gobierno y la propia institución, responsable de la supervisión y el seguimiento de sus actividades, y por la elaboración de aportes a la política general de la universidad. El temor es que dicho órgano cercene la autonomía académica, poniendo a la institución al servicio de intereses de grupos que ni siquiera tiene idea acerca de las complejas tareas que desarrolla una universidad. Hasta los que defienden el proyecto le ven inconvenientes en ese sentido. Un consejo de esta índole puede tener la función de supervisar las actividades de la universidad, como está indicado en la propuesta ministerial, afirma Ana Lúcia Almeida Gazzola, rectora de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y presidente de la Asociación Nacional de Directivos de Instituciones Federales de Enseñanza Superior (Andifes). Para el MEC, este temor es infundado. El objetivo sería crear vasos comunicantes entre la universidad y la comunidad, a ejemplo de lo que sucede en instituciones de otros países. El ex ministro de Educación Paulo Renato Souza considera que el problema no es el consejo en sí mismo, sino la amenaza de que éste se encuentre dominado por corporaciones internas. La Asociación Brasileña de Ciencias (ABC) le propuso al MEC el reemplazo del consejo comunitario social por un consejo de desarrollo, con participación externa y de la comunidad y atribuciones análogas a las de los curadores de instituciones norteamericanas y europeas, que le otorgan legitimidad externa a la autoridad de los dirigentes universitarios. Otro mecanismo de control planteado es el plan de desarrollo institucional (PDI), que las universidades deberán presentar cada cinco años, con objetivos y metas de enseñanza, investigación y extensión.

Las actividades de extensión y de apoyo a la comunidad adquieren relevancia inédita en el texto del MEC, volcándose a la formación de cuadros profesionales cuyas habilitaciones estén específicamente direccionadas a la atención de las necesidades del desarrollo económico, social, cultural, científico y tecnológico regional, o de demandas específicas de grupos y organizaciones sociales, incluso en el mundo del trabajo urbano y rural, orientados al régimen de cooperación. Antes de este proyecto, juzgábamos que el interés social o la responsabilidad social de las instituciones de enseñanza superior en su conjunto consistía en la formación de personal calificado, por medio de la enseñanza de calidad, el desarrollo del conocimiento, por medio de la investigación, y la extensión, es decir, la promoción del acceso al conocimiento que éstas poseen y producen hacia los sectores de la sociedad, y que puedan y deseen beneficiarse,  aseveró la ex secretaria de Política Educativa del MEC, Eunice Durham. Con la nueva concepción,  aparecen otras finalidades, formuladas de manera ambigua, subsumidas bajo el término responsabilidad social.

Otras críticas se refieren a los métodos planteados, no a los objetivos. El texto instituye las elecciones directas para los rectores. Actualmente, tales elecciones tienen carácter meramente indicativo. El Consejo Universitario, compuestos en un 70% de representantes docentes, determina los nombres (casi siempre respetando el resultado de las urnas) y los eleva al jefe del Ejecutivo, a quien compete hacer efectiva la designación. La democracia directa, según observó el ex rector de la USP, Jacques Marcovitch, en una reciente conferencia dictada en el Instituto de Estudios Avanzados de la USP, pondría distancia entre la elección y su principal objetivo, que es seleccionar para el cargo a alguien con mérito y capacidad administrativa. Y abre a las puertas a la partidización de la academia. Marcovitch coordinó un estudio sobre el funcionamiento del sistema electoral de 27 importantes universidades extranjeras. Y concluye que, en tal sentido, lo ideal es un término medio entre las elecciones directas y las que se llevan a puertas cerradas, a cargo de un consejo no siempre representativo. El escenario de las elecciones directas para rectores abriría la puerta abierta al aparato de la universidad pública. Por ella entrarían grupos ideológicos para buscar fortalecerse. Grupos de derecha, como en el tiempo de la dictadura militar, o grupos de varios matices, como en los días actuales. Nocivos todos al interés universitario, porque apuntan en primer lugar a la política y no a las cuestiones relevantes de la academia, dice Marcovitch. El ministro Tarso Genro consideró un tanto exagerada la reacción de la comunidad académica a tal precepto. Argumenta que los consejos universitarios tendrán autonomía para definir las reglas del proceso electoral y evitar abusos. Para el rector de la Unicamp, Carlos Henrique de Brito Cruz, la propuesta acaba con un cierto equilibrio altamente deseable. La universidad pertenece a la sociedad, no a los grupos corporativos que la componen. El jefe del Ejecutivo, que es elegido por el pueblo, debería mantener la atribución del nombramiento, luego de la consulta a la comunidad académica, afirma.

La propuesta de reservar el 50% de los cupos a alumnos de escuelas públicas (y de estipular cupos para afrodescendientes e indígenas, obedeciendo a su proporción en la población de cada estado) genera resquemores, que apuntan a que el mérito deje de regir el acceso a la enseñanza universitaria y que la calidad de enseñanza se vea sufocada por estudiantes con severísimas lagunas de formación. Lo ideal sería estipular la meta principal y dotar de autonomía a las universidades, para que puedan cumplir sus objetivos, dice el rector Adolpho Melfi, de la Universidad de São Paulo. Podríamos identificar a los mejores alumnos de las escuelas públicas al comenzar la enseñanza media, por ejemplo, e invertir en su formación y ayudarlos a ingresar por la vía del examen de ingreso, afirma Melfi. A su vez, cita el ejemplo de la obligatoriedad legal de vincular el 30% de las vacantes de las universidades paulistas a cursos nocturnos. Cada institución se adecuó de manera autónoma. La ley no indica cómo deberían hacer, solamente definió las metas, dice. Para el presidente de la SBPC, Ennio Candotti, la cuestión de los cupos se ha planteado mal. En el cómputo general, no estamos muy lejos de la marca del 50% de vacantes para alumnos de escuelas públicas. La cuestión es que, en las carreras más disputadas, dicho índice es irrisorio, mientras que en carreras como pedagogía es altísimo. Es preciso instrumentar los medios para dar acceso a todas las carreras. La cuestión de los cupos suscita una colección de críticas colaterales. Una de éstas es que el anteproyecto silencia al respecto de la raíz del problema, que es la deficiente calidad de la enseñanza básica y media. Es un equívoco hacer la reforma universitaria sin vincularla directamente a una reforma de la enseñanza básica. No hay universidad buena si la enseñanza media es mala, asevera el senador y ex ministro de Educación Cristovam Buarque (del Partido de los Trabajadores – PT). Igualmente, el proyecto soslaya los cursos nocturnos, esenciales para los estudiantes que necesitan trabajar durante el día. Esto revela la ausencia de un debate previo sobre la universidad que el país precisa. Está dándose ahora, dice Candotti.

También se dice que el proyecto es tímido al fijar metas, y flojo al exigir rendimiento. En el artículo 3º, inciso VII, el texto estipula como meta que las universidades públicas se hagan cargo del 40% de los cupos del sistema de enseñanza superior hasta 2011. Hasta mediados de la década de 1960, las instituciones públicas eran responsables del 65% de la matrícula de la enseñanza superior, y las instituciones de enseñanza privada cubrían el 35% de la matrícula. El cuadro se ha invertido actualmente, con las universidades públicas abracando el 30% de la matrícula y las instituciones privadas de enseñanza con el 70%. Comparado con la realidad de otros países, el objetivo de alcanzar el 40% no es muy ambicioso. En Estados Unidos, el 77% de la matrícula corresponde a las instituciones públicas. En los países de Europa pasa del 90%. ?Si el proyecto tuviera por objeto asegurar que en 15 años el 50% de los brasileños de entre 18 y 24 años asistiesen a instituciones calificadas de enseñanza superior, y el 50% de ellos estuviera en instituciones públicas, por ejemplo, habría un rumbo, escribió Brito Cruz en un artículo publicado en el periódico Folha de S. Paulo. Supongamos que, en los mismos 15 años, se deseara, por ejemplo, tener 15 universidades incluidas en la lista de las 500 más importantes del mundo, en lugar de las cuatro que allí figuran. Sería deseable tener también un 50% de la matrícula en las instituciones públicas federales en el período nocturno, en lugar del 25% que hay hoy en día. Una vez fijadas las metas, sería necesario especificar los medios para alcanzarlas. Al cabo de todo eso, llegaría, entonces sí, el momento de comparar alternativas, de acuerdo con el resultado y con el costo, y así crear los instrumentos legales como para que el Estado brasileño apunte y alcance las metas, y genere los medios destinados a tal fin.

Hay quienes dudan de que el gobierno logre alcanzar las metas que fijó. Sucede que el proyecto prevé, con la expansión que se anhela, la reproducción del modelo de las universidades federales, con investigación, enseñanza y extensión. Es un modelo carísimo y difícilmente habrá dinero para eso, dice el rector de la Unesp, Marcos Macari. Podríamos ampliar mucho más el acceso a la enseñanza superior planteando modelos diferentes, como los de las facultades tecnológicas. Y no se trata de bajar la calidad. En la actualidad muchos estudiantes se pasan cinco o seis años en una universidad y después son subaprovechados en el mercado de trabajo. Podrían haber hecho una carrera más corta, para luego hacer una especialización, afirma. ¿De qué tipo de cupos estamos hablando?, indaga el rector de la USP, Adolpho Melfi. ¿De carreras de cinco años de duración, o con duración menor, o de facultades tecnológicas? Es bueno que existan modelos diferentes, pero en el proyecto no se prevén, apunta.

Falta glamour
La trayectoria de la reforma ha sido accidentada. Durante el primer año del gobierno de Lula, se inició el debate, pero luego volvió a foja cero con el cambio autoridades del MEC, cuando Tarso Genro reemplazó a Cristovam Buarque. Recientemente, el gobierno echó mano de un decreto para realizar cambios importantes, a ejemplo de la alteración del sistema de evaluación de la enseñanza superior, y luego el Programa Universidad para Todos (Prouni); una iniciativa inédita que concede becas de estudio en universidades particulares a estudiantes de bajos ingresos familiares. Recién ahora ha logrado plantear un paquete de cambios. El desafío del gobierno es convencer a la sociedad y al Congreso de que su heterodoxo modelo de universidad es el más adecuado para el país. Para el físico Luiz Davidovich, docente de la Universidad Federal de Río de Janeiro y miembro de la Academia Brasileña de Ciencias, la universidad debe reformarse para superar los obstáculos, que son entre otros los currícula obsoletos, el bajo número de jóvenes matriculados en la enseñanza superior, la escasa demanda de profesiones calificadas y las deficiencias de la enseñanza media y básica. Sin embargo, dice el físico, el gran error es discutir estructuras burocráticas antes de definir qué se espera de las instituciones. Falta glamour al debate de la reforma universitaria, afirma. En los debates sobre la universidad de los años 1950, las discusiones no eran sobre formas de administración, financiamiento o elecciones de rectores, sino sobre nuevos modelos académicos. Debemos recuperar esas experiencias renovadoras y salir de la discusión burocrática.

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