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Economía

El lobby sube la rampa

Estudios muestran la relación entre el Legislativo, el Ejecutivo y los grupos de presión y de interés en Brasil

De un prosaico plantón nació en el siglo XIX el hoy en día tan mal afamado “lobby”: representantes de agricultores del estado de Virginia, EE.UU, se apostaban en las antesalas  (lobby, en inglés) del Congreso para, al momento de la presión de la conversación, influir en las decisiones de los políticos. Por estas tierras, algunos entrevieron su presencia aún incipiente en la tramitación de leyes tales como la de creación de Petrobras (?¡El petróleo es nuestro!?) o en el Estatuto del Trabajador Rural. Pero el lobbying creció efectivamente en otra época. “Su desarrollo se dio a mediados de los años 1970, cuando el país estaba bajo el régimen militar, que centralizó el proceso de toma de decisiones en el Ejecutivo, fragilizando así al Legislativo”, comenta Andréa Cristina de Jesus Oliveira, autora de la investigación intitulada Lobby y representación de intereses, realizada en la Unicamp.

Lejos de ser una sencilla espera para luego presionar, el lobbying del Ejecutivo nacional se basaba en la compra de favores y resultados, por medio de corrupción y tráfico de influencias. No se esperaría nada mejor de una dictadura, y la práctica se transformó en una jerga popular: los “negociados”. Lo curioso es que el “mal” que creció en los pasillos del Palacio do Planalto [la sede del gobierno nacional] con los generales, tuvo su apogeo con la democratización del país. “A partir de 1985, se produjo un fortalecimiento del Congreso Nacional como poder político y, por consiguiente, de los grupos de presión, que retomaron su lugar en el proceso democrático”, dice. De allí una insólita verdad: “La actividad del lobbying, independientemente del formato que tome, es esencial en las sociedades democráticas, porque los que toman decisiones se confrontan con una compleja red de intereses, y la información técnica que los lobistas les plantean es fundamental, pues sirve de base para su análisis destinado a decidir el mejor camino que se seguirá. Se transforma así en una fuerza social de acercamiento entre la sociedad civil y el Estado”, considera la investigadora.

Sin embargo, Andréa reconoce que no es tan fácil quitarle su estigma a esta práctica. “La corrupción, el lobbying ilegítimo, siempre ha existido y seguirá existiendo mientras no se lleve adelante un serio debate que involucre a la sociedad y al gobierno, y que aborde los límites de la actuación de los lobistas en Brasil”, advierte. En EE.UU., por ejemplo, el lobby es una actividad que cabe en el ejercicio de las libertades previstas en la Primera Enmienda, y está reglamentada desde 1946. Acá en Brasil, en 1983, el en ese entonces senador Marco Maciel presentó el proyecto de ley 6.132, que aún no ha sido votado, que instruye sobre el registro de personas físicas o jurídicas que ejerzan cualquier actividad que influya en el proceso legislativo. “No obstante, esta ley es más que una traducción de la ley americana de 1946. Nuestro lobbying tiene peculiaridades que la misma no contempla”, afirma. Entre ellas, la concomitancia del foco de actuación: la vía del tráfico de influencias o de la información.

“El camino de la corrupción es caro y carente de garantías. El grupo de presión queda sujeto, cada vez que el asunto vuelva a implicar riesgos u oportunidades, a tener que reanudar las relaciones espurias y a gastar más dinero. Asimismo, en Brasil, el Ejecutivo compite actualmente en lo que a poder se refiere con el con el Legislativo: el 85% de los 5 mil proyectos salen de planteos del primero. Nada asegura que una conquista del lobbying de hoy caiga por tierra con la llegada de un decreto del gobierno”, comenta la investigadora. En tanto, según evalúa ésta, la opción por el lobbying legítimo, que lleva información al agente político, crea un canal positivo de comunicación con el gobierno, y existen grandes posibilidades de que el mismo vea que su presión convertirse en ley, de manera segura y duradera. “La mayoría de los lobistas que entrevisté se manifiesta proclive a la reglamentación del lobbying, y existen efectivamente iniciativas, en vista del desinterés de los legisladores, tendientes a crear una autorregulación de la práctica. Para ellos, el debate sobre la realidad del lobby le pondrá fin al estigma y aclarará su real significado ante la opinión pública”, considera. Los adversarios de la legislación son más pesimistas con respecto a los resultados. “Alegan que no existe forma alguna de asegurar el fin de la corrupción, y que la ley solamente traería aparejada una menor libertad de actuación legítima.”

El Ejecutivo
La cuestión central es entonces el desinterés de los legisladores. “No existe la voluntad política de hacer la regulación, ni en el Ejecutivo ni tampoco en el Legislativo. Al fin y al cabo, los propios parlamentarios, en muchas ocasiones desempeñan el rol de lobistas, al intermediar el giro de fondos a los estados y municipios, o al defender a los sectores que representan, o de los que forman parte”, dice Andréa. “Hay en el Congreso parlamentarios que son dueños de sistemas de medicina prepaga, de universidades, de agronegocios, de industrias etc. La ley del lobbying les quitaría la libertad de acción que tienen hoy en día”, explica.

La Asamblea Constituyente trajo a los grupos de presión de vuelta al Legislativo. “Muchos sostienen que, a la época, había más lobistas que congresales durante los debates de la Constitución. Había 383 grupos de presión acreditados, y entre ellos el ‘lobby del lápiz labial’, el grupo defensor de las causas feministas y de las cuestiones referentes a la licencia por maternidad, el aborto y la patria potestad, entre otras que, con la ayuda de ese equipo, tuvieron tramitación decisiva”, recuerda. Según la autora, otros proyectos se aprobaron con la participación decisiva de los grupos de presión a lo largo de los años 1980, tales como la elevación de los aportes jubilatorios, la reserva de mercado en el área de informática, el estatuto de la microempresa, etc. El lobby no siempre está de lado “del mal”.

Aunque esta teoría funcione en diversas ocasiones, no siempre es perfecta. “Cualquier grupo de interés puede asociarse y estructurar una estrategia de lobbying en el Congreso. Pero una acción de estas características implica inversiones de porte, y no todos están en condiciones económicas, ni tienen estructura como para ejercer esa práctica. Esta cuestión por sí sola deriva en un desequilibrio en la esfera de la representación de intereses. Un buen ejemplo es la disparidad entre el lobbying de la Confederación Nacional de la Industria (CNI), con vastos recursos, y el del Departamento Intersindical de Asesoría Parlamentaria (Diap), que depende de la cuota mensual de sus asociados para mantenerse”, acota Andréa. Por cierto, esta diferencia es el tema de otra investigación: El lobby de la industria en el Congreso de la Nación, de Wagner Pralon Mancuso, de la USP, que contó con el apoyo de la FAPESP.

Según datos recabado por este profesor, las clases productivas hicieron desde 1996 llegar a la Cámara de Diputados y al Congreso 233 propuestas de alteraciones legales, de las cuales el 67,8% contó con la aceptación de los legisladores. Entre las leyes y las enmiendas constitucionales aprobadas, el 85% fue al encuentro de las aspiraciones de los grandes industriales brasileños. Al analizarse la estructura de estas victorias, se nota muy bien el poder de fuego del grupo de presión empresarial: el 79,3% correspondió a cuestiones ligadas a la infraestructura; el 74% a la legislación laboral; el 62,5% al apartado financiamiento; el 61,4% corresponde a avances con relación a la regulación de la economía. Hasta en la cuestión tributaria, donde tienen menos influencia, vencieron en el 56,4% de las cuestiones votadas. Y personalmente conforman un buen número: hay 100 parlamentarios que se presentan como empresarios y, al juntarse a otros 150 políticos que se alinean con ellos, el bloque empresarial reúne un lobbying de proporciones: son 250 legisladores, ante 50 políticos del bloque sindical. “Mi tesis va al encuentro de los que sostienen el planteo de la debilidad política de la industria en Brasil, que muestran que los empresarios del sector son inhábiles para ejercer la acción colectiva, y atribuyen esto a la presencia del sistema corporativista de representación de intereses”, evalúa.

Éxito
“La industria no solamente ha sido capaz de identificar proyectos de ley referentes al costo Brasil y de definir y defender su punto de vista con relación a ellos, sino que también ha tenido un elevado índice de éxito”, afirma. Las diversas corrientes históricas y sociológicas denunciaron durante décadas la incapacidad del sector industrial para liderar un proyecto de desarrollo económico independiente para el país, ya que vivirían escindidos por visiones de mundo e intereses incompatibles. Empero, a partir de los años 1990, con la inflexión liberal y la retracción del Estado, analiza Mancuso, el empresariado nacional tomó la bandera de la reducción del costo brasileño (un conjunto de factores que van en detrimento de la competitividad de las empresas del país frente a las extranjeras: leyes laborales, falta de infraestructura y tributos elevados, entre otros factores) como una forma de transformarse en un actor político eficiente.

El ingreso de productos importados en el mercado, con la nueva oleada liberal, terminó por redundar en esa inusitada conjunción de intereses del sector industrial, que entonces empezó a abocarse con mayor énfasis a la competitividad, por medio del lobbying ente el Ejecutivo y el Legislativo. “Así, aun reconociendo los límites estructurales de la burguesía industrial brasileña, mí investigación sostiene que los productores realizaron una actividad política intensa, y muchas veces exitosa, a lo largo de todas las etapas del proceso de industrialización, y actualmente siguen actuando y cosechando importantes éxitos”, acota el autor. Mediante una CNI profesionalizada (en la Constituyente le fue mal con su lobbying) para la presión, los industriales empezaron a realizar un trabajo permanente de detección y monitoreo de propuestas legislativas que tendrían impacto sobre el costo brasileño.

“Es importante comprender que el clamor de los industriales en pro de la reducción del costo Brasil no se vio motivado únicamente por el anhelo de enfrentar a los competidores extranjeros. El interés del mercado interno también desempeñó un papel de peso. Para los empresarios industriales, la conquista de nuevos mercados en el exterior no puede darse a expensas de los desdoblamientos benéficos que la reducción del costo brasileño ejercería sobre la competitividad de sus empresas.”

La CNI, en su Agenda Legislativa de 2000, asume “la práctica de un lobby abierto y permanente”, cuyo blanco prioritario, según acota Mancuso, es el Ejecutivo. Ante la proporción que las decisiones empresariales determinan en gran medida el perfil de la economía, hay, tal como asevera el autor, “una deferencia y una atención especiales a las necesidades del empresariado en las decisiones del Estado. Al igual que los políticos, la población nota que su propia suerte está ligada a la suerte de los empresarios”, dice. “La Ley de Quiebras y la alteración del decreto MP 232 son dos buenos ejemplos de ello, que parecen sugerir que el éxito político del empresariado industrial se mantiene durante la administración Lula”, afirma Mancuso.

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