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Ciencia Política

¿Quién controla a los guardianes?

La crisis de los aeropuertos expone las fragilidades del Ministerio de Defensa

El avión, en el aire, aún es el medio de transporte más seguro del mundo. En la tierra, eso no siempre es verdad. Los aviones chocando en dos torres llevaron a Estados Unidos a la guerra. En Brasil, otro conflicto, más oculto, pero no por ello menos bélico, está ocurriendo en los aeropuertos. Aún no hay tiros, apenas las bajas del Boeing de la empresa Gol, cuya caída, inusitadamente, reveló que el antagonismo entre civiles y militares permanece en el Brasil post-democratización.

Fue luego del accidente del vuelo 1907 que los controladores de vuelo adoptaron una “operación a reglamente”, que, por ley, es derecho un restricto a civiles, ya que los militares tienen prohibida la huelga (y apenas un cuarto de esos profesionales no provienen de los cuarteles). El comandante de Aeronáutica acusó al Ministerio de Defensa de “incentivar la anarquía y sentar un grave precedente” al negociar con los “huelguistas” para poner fin al caos en los aeropuertos.

El ministro civil Waldir Pires no se dio por vencido y llegó a proponer la desmilitarización de los controladores, generando mayor ira entre los militares. El temor de estos es que el quiebre jerárquico en los controladores de los vuelos acabe colocando a toda la organización militar en jaque por causa de la intervención de Defensa. “La existencia de ese ministerio es un indicador básico importante de la situación de las relaciones cívico-militares en un país. Esa estructura, según algunos, sería la solución al clásico dilema de ‘¿Quién controla a los guardianes?’. Si la respuesta correcta es que los civiles democráticamente electos son quienes controlan a los guardianes, entonces un Ministerio de Defensa es el vehículo fundamental para ese control”, observa Luís Alexandre Fucille, autor de “Democracia y cuestión militar: la creación del Ministerio de Defensa en Brasil”, tesis doctoral defendida en la Unicamp en febrero, con orientación de Eliézer Rizzo de Oliveira. “La democracia sólo puede funcionar si los que tienen las armas obedecen a los que no las tienen”, analiza.

Para el investigador, aún le falta contenido al órgano gubernamental, creado en 1999 durante el gobierno de Cardoso, y se engaña quien piensa que la “amenaza” de la autonomía militar es cosa del pasado. “El control civil pleno es condición necesaria, aunque no suficiente, para la consolidación y profundización del régimen democrático brasileño”, evalúa el investigador. El mayor desastre de la aviación nacional puede estar exponiendo uno de los mayores engaños del Brasil post dictadura: que las Fuerzas Armadas fueron milagrosamente ”encuadradas”. ”Una mentalidad tan arraigada y conservadora como la militar no se transmuta con un simple ‘cambio de guardia”’.

La contrariedad del brigadier no es la excepción, sino que ocurre casi como regla. Desde la creación del ministerio no hubo titular de la cartera o presidente de la República ileso a los desacatos militares, de Cardoso, execrado por las Fuerzas Armadas, a Lula, cuyo ministro, el diplomático José Viegas, cayó luego de enfrentarse con el comandante del Ejército. El militar, en nota oficial, luego de la publicación en la prensa de fotos que supuestamente mostraban al periodista Vladimir Herzog sometido a torturas, reafirmó las convicciones militares sobre los años de plomo. “En lugar de destituir al general, Lula lo trató con guantes de seda y consideró al incidente como fruto de la inexperiencia política de Viegas”, recuerda el politólogo Jorge Zaverucha, de la Universidad Federal de Pernambuco, en el artículo La fragilidad del Ministerio de Defensa brasileño”.

Fragilidad
“Con miedo de ejercer su autoridad, Lula se fragilizó. Las Fuerzas Armadas continúan su andar autónomamente y pasan a menudo por encima de la autoridad del ministro de Defensa, socavando la autoridad del presidente de la República y en clara insubordinación a la cadena de mandos política y militar”, analiza. Para Zaverucha, el ministerio, con sus limitadas atribuciones, refleja el equilibrio inestable en las relaciones cívico-militares del país. “El arreglo institucional que propició la creación del ministerio hace de su titular mucho más, una especie de delegado institucional de las Fuerzas Armadas ante el presidente que un representante del gobierno que frente a los cuarteles. La salida de Viegas dejó eso muy en claro”. La nominación temporal del vicepresidente José Alencar, en sustitución de Viegas alentó a los militares, que se sintieron prestigiados con el nuevo “patrón”. El amor duraría poco: la declaración de Waldir Pires, exiliado durante la dictadura, no ha sido bien aceptada por las Fuerzas Armadas.

Las razones se remontan a la Guerra del Paraguay, cuando las Fuerzas observaron la necesidad de disponer de nuevas técnicas a fin de conseguir mayor eficiencia en su desempeño. “Entonces se percibió la relación existente entre la organización militar y el grado de desarrollo económico de un país con bases industriales tan incipientes. La corporación pasó a asumir una progresiva influencia política en la medida en que adquirió una noción más crítica de su papel, como la más ‘nacional’ de las instituciones, sin que la misma contrapartida y preocupación surgiese por parte de los civiles”, analiza Fucille. Salta a la vista la preeminencia militar a lo largo de nuestra historia independiente, pero, observa el investigador, eso no generó una contrapartida analítica del fenómeno. “Hubo una aceptación del ideario de la cuestión militar como un problema que no demandaría mayores consideraciones en el contexto post autoritario, por parte de la sociedad”. El investigador asevera además que el fin del ciclo militar/autoritario devino menos de las presiones de la sociedad civil que de un proyecto de distensión elaborado por las Fuerzas.

Los militares brasileños se retiraron del poder con razonable autonomía, un alto grado de cohesión institucional, además de haber mantenido prerrogativas que posibilitan un rol político relevante, aunque en otros términos. “Hubo una reducción de la autonomía, hoy ascendente, y no por ello menos significativa en relación con el poder civil. Las Fuerzas conservan aún completa independencia en cuanto a la definición de como emplear su presupuesto”, evalúa Suzeley Mathias, investigadora del Grupo de Estudios de Defensa de la Unesp y autora del libro “Militarización de la burocracia” (Unesp/FAPESP). La continuidad ha sido la principal marca del pasaje del gobierno militar para el primer gobierno civil. Con un agravante: se mantiene el empleo de los militares para la garantía de la “ley y del orden”. “Emplear la Fuerza para la defensa de la ley significa que ella puede ser utilizada para atribuciones de policía, como reprimir el narcotráfico. En la garantía de orden, por otra parte, se abre el espacio para que los militares puedan ser llamados para reprimir huelgas o movimientos sociales”, nota Fucille. Ese fue un precedente peligroso, en especial con el fin de la Guerra Fría, durante el gobierno de Collor, que llevó a las instituciones militares a una “crisis de identidad”. ¿Para que sirve la Fuerza? Era una pregunta incómoda, pero formulada con frecuencia en Brasil.

Luego de la Operación Río, serie de acciones de combate al tráfico carioca realizadas entre 1994 y 1995, esa crisis fue superada. “Fue un turning point. Con Cardoso, el medio militar resolvió el impasse a través de la peligrosa experiencia de echar mano de las Fuerzas Armadas para la resolución de conflictos, sobre todo sociales, en la superación de obstáculos rumbo a las reformas estructurales propuestas por la agenda neoliberal”, observa el investigador. Según Fucille, la creación del ministerio sucedió en la senda de la globalización. “Lo que se buscaba era mayormente una modernización y racionalización del sistema de defensa bajo el marco de un programa de reforma del Estado que deseaba derrumbar uno de los pilares fundamentales que aún restaban de la era de Vargas, que era el contacto directo del aparato militar con las instancias decisivas del poder, tolerado dentro de los cánones del Estado burocrático, pero inadecuado en la institución de un Estado gerencial”.

Basta recordar que Cardoso designó el ministro jefe del Estado mayor de las Fuerzas Armadas para delinear la nueva cartera, dejando claro, nota Zaverucha, que “tendría una percepción militar, auque fuese creado como una instancia de poder civil”. Durante el primer mandato presidencial, el proyecto no avanzó, y por último, Cardoso se vio obligado a crear, de golpe, el ministerio, en el marco de la campaña gubernamental para garantizar un asiento permanente para Brasil en el Consejo de Seguridad de la ONU. “Durante el transcurso de todo el proceso de creación de la cartera fue errática la participación de los civiles, en general (tanto de la clase política como de la sociedad civil), una desatención además, que desgraciadamente se mantiene hasta ahora”, dice. “El poder legislativo, en particular, se ha caracterizado en Brasil por una actuación poco destacada en lo tocante a cuestiones de defensa, solamente respondiendo afirmativa o negativamente a las demandas presupuestarias de las Fuerzas, en lugar de preguntar por qué y para qué como le competería, lo cual sólo refuerza la crónica autonomía militar brasileña, remitiendo a problemas futuros (y presentes) en el plano político, en la medida en que apunta para una hipertrofia del Ejecutivo”. La creación del Ministerio de Defensa es sintomática de eso, ya que nace de un Decreto y con tímida participación del congreso. O, en las palabras de Walter Bräuer, entonces ministro de la Aeronáutica: “El Ministerio de Defensa no se originó por decisión nuestra ni del pueblo, sino de una determinación gubernamental”. A pesar de las críticas, el gobierno aceptó la exigencia militar para que el modelo americano de defensa, en que la posición del titular es fortalecida, fuese dejado de lado, bajo el alegato de “razones particulares”.

El presidente del Club de la Aeronáutica, en 1999, Ércio Braga lo dijo claramente: “No se puede hablar de legalidad de un gobierno que, por su accionar, se torna ilegítimo, dado que el compromiso del militar es con la nación, y no con el gobierno”. Hubo quien, como el diputado Jair Bolsonaro, declarase, durante el mismo encuentro: “Él (Cardoso), para mí, tiene que ser fusilado”. Todo eso, no obstante el hecho de que Cardoso, proveniente de una familia de militares, realizó todo el proceso con absoluto cuidado, sin preocuparse por el tiempo.

“Cada Fuerza singular desarrolla sus actividades desvinculada de las demás. No se ve un proyecto integral que vincule la capacidad bélica deseada o posible con los recursos presupuestarios pertinentes. Nos falta un ‘libro blanco de defensa’, en el que se señale cuál es la política de defensa del país, cuales las misiones de las Fuerzas”, considera Zaverucha. “Es imperativo que el Ministerio de Defensa cumpla la función de interlocutor entre las Fuerzas y la sociedad, para que ésta pueda interesarse e influir en un tema decisivo para los destinos del país, el cual es la definición del rol de los militares”, analiza Eliézer Rizzo de Oliveira, investigador del Núcleo de Estudios Estratégicos de la Unicamp. “El ministerio es adecuado al país. Lo que le falta es contenido”, nota. Para el investigador, es preciso estimular a las universidades al intercambio con las fuerzas para la producción de conocimiento sobre defensa nacional. Un gran paso fue dado por la Unicamp, que implantó el Laboratorio de Desarrollo de Tecnología para el Ministerio de Defensa, durante la gestión del rector Carlos Henrique de Brito Cruz. Estos estudios pueden ayudar a evitar confusiones peligrosas, como la hecha por diputados y senadores, que, observa Rizzo, confunden los conceptos de seguridad pública con defensa nacional. “El presidente Lula precisa resistir ante las presiones por la transformación de las Fuerzas en auxiliares de las policíacas o utilizarlas para recuperar carreteras en lugar de las empresas contratistas, ignorando el estado de desactualización de la maquinaria militar”. Tampoco se resuelve solamente con cambiar el uniforme por el traje. “El Ministerio de Defensa, con atribuciones limitadas, refleja el inestable equilibrio en las relaciones cívico-militares”, avisa Zaverucha. Bastan las 154 víctimas del vuelo 1907 de la Gol. La democracia no puede ser una baja más en esa lucha tan reciente como antigua.

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