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Una ley llena de buenas intenciones

Carlos Américo Pacheco evalúa los efectos de la Ley de Innovación

La Ley de Innovación constituyó un intento de utilizar el modelo de las Suciedades Público-Privado (PPP, por sus iniciales en portugués) en el área de Ciencia y Tecnología. El objetivo principal era encarar los desafíos institucionales del sistema de innovación brasileño, una tarea de las más difíciles. Meterse con las instituciones es un trabajo de riesgo, afirma el secretario adjunto de Desarrollo de São Paulo, Carlos Américo Pacheco. Dos años después de promulgada, la ley no reveló ser eficaz, como él dice, para generar nuevos modelos de alianza entre los sectores públicos y privados, entre ellos el de creación de Empresa de Propósito Específico (EPE). Esta constatación, para Pacheco, se traduce en frustración: cuando era secretario ejecutivo del Ministerio de Ciencia y Tecnología, Pacheco fue uno de los artífices de la legislación. En esta entrevista, Pacheco evalúa los problemas de la legislación.

¿Cuáles son los principales problemas institucionales que la Ley de Innovación pretendió resolver?
El espíritu de la ley era exactamente ampliar la alianza público privada. La interfaz entre los sectores público y privado no se da solamente en el ámbito de las redes de investigación, sino también en la relación jurídica entre las partes. La propiedad intelectual, por ejemplo, es un aspecto central de la relación jurídica. Era preciso mejorar la relación entre los aliados en lo que respecta al licenciamiento de patentes, tener claridad sobre como repartir los beneficios y flexibilizar el licenciamiento de patentes para hacer más ágil la alianza.

¿Cuál es el mayor obstáculo para esa modalidad de asociación?
El cuello de botella de esa asociación estaba esencialmente en el sector público, y no en el privado. Se trata de un problema de derecho administrativo: el sector público sólo puede hacer aquello que está autorizado por  la ley y la empresa no puede se asociar a una institución pública con las mismas reglas del mundo privado. Así, la ley es una ley de PPP para mejorar la actuación del sistema de innovación. Fue en ese ámbito que la ley autorizó la creación de EPEs para desarrollar proyectos en alianza con socios privados.

¿Si las EPE’s están previstas en la ley, por que hay tantas dificultades?
La ley tiene el espíritu correcto, pero desafortunadamente y digo con pesar porque tuve responsabilidad en eso se reveló de baja eficacia jurídica. Ella fue más importante como instrumento de propaganda de la innovación y para llamar la atención en aspectos institucionales. Es bien intencionada, pero su  redacción creó algunas dificultades. La previsión de su publicación para el licenciamiento y para la comercialización de patentes, por ejemplo, acabó  transformándose en una mini licitación. El problema, más crítico tal vez sea la EPE, que debería permitir que instituciones públicas organizasen de manera más profesional los emprendimientos en alianzas con el sector privado, haciendo factible el aporte de recursos en proyectos de investigación. Las EPEs deberían ser subsidiarias de las instituciones de investigación y, en el futuro, permitir que ellas contaran con el rendimiento proveniente de ese tipo de innovación. El caso más emblemático son las oportunidades en agroenergía y el intento de la Embrapa de crear una EPE con socios del sector privado para realizar investigaciones de alto retorno y gran capacidad de movilización de recursos. Embrapa enfrenta un enorme desafío.

¿Cuál es el origen de esas dificultades?
Es un problema constitucional. El capítulo del Orden Económico dice que la creación de una empresa necesita de una ley específica. Toda vez que el Estado entra en la órbita económica, de empresa, necesita de una ley. Petrobras tiene una ley que le permite crear subsidiarias. El Banco do Brasil tiene una ley para subsidiarias. Cuando la ley es genérica como fue el caso de la Ley de Innovación, que dice solamente que las instituciones de investigación están autorizadas a crear EPE para fines de investigación queda una duda de que si esa autorización, siendo demasiado genérica tiene eficacia jurídica. Esa divergencia de interpretación generó un debate jurídico: la ley sería tan abarcadora que pierde la eficacia jurídica. Sin hablar del riesgo de tener su constitucionalidad cuestionada. Sin amparo legal, las áreas jurídicas de las empresas y la Abogacía General de la Unión (AGU) no tienen qué hacer, a pesar de que la ley dice que necesita la autorización del presidente de la República. Valdría la pena que el Ministerio de la Ciencia y Tecnología haga una evaluación de la eficacia de eso.

¿Cuáles serían los principales beneficiarios de esa nueva modalidad de asociación?
La EPE diseñada en la Ley de Innovación debería beneficiar a tres grandes instituciones con calidad de investigación para emprendimientos de ese tipo: el Instituto Nacional de Investigaciones Espaciales (INPE, sigla en portugués), la Fiocruz y la Embrapa. Eran candidatos naturales para usar ese instrumento para ampliar el objetivo de la investigación con la iniciativa privada. La falta de agresividad de las agencias de fomento en abrir líneas para hacerlo factible. La Finep y el BNDES deberían ser accionistas y entrar con aporte de capital en EPE en áreas centrales para el Brasil. Es necesario revisar la ley para que tenga eficacia jurídica y que las agencias apoyen. La idea de que la ley es auto aplicable no existe.

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