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Relaciones Internacionales

Una alianza sin progresos

Una investigación muestra las dificultades en las relaciones entre Brasil y Estados Unidos

Adao Nascimento/AEUn discurso emitido recientemente por el presidente Lula causó gran polémica. En él afirmaba: Yo lo llamé y le dije: Bush, el problema es el siguiente, mi hijo, nosotros estuvimos 26 años sin crecer. Ahora que estamos creciendo ¿ustedes quieren complicarnos Resuelve tu crisis. A pesar del tono casual, la frase revela algunas de las muchas complejidades de las relaciones entre Brasil y EE.UU. ¿Estamos, así, tan próximos al gran hermano?, cómo se decía en los tiempos de la Guerra Fría ¿EE.UU igualmente intenta complicar? a Brasil o nos observan con relativa indiferencia. Ambos países se revelan como una extraña pareja en sus relaciones bilaterales. En Brasilia aún existe una enorme resistencia a pensar en un programa de compromiso cooperativo con Washington. Para gran parte de la opinión pública brasileña, la administración Bush tiene un proyecto imperialista que acabará por limitar la autonomía de aquellos países que expresan valores e intereses alternativos, observa Matias Spektor, profesor de relaciones internacionales de la Escuela Superior de Ciencias Sociales / CPDOC y coordinador del MBA en relaciones internacionales de la Fundación Getúlio Vargas.

Como no existe una visión común en Brasilia y en Washington acerca del valor estratégico del eje bilateral, sus líderes no cuentan con un mapa para guiar las relaciones. Brasil queda preso de la visión de que EE.UU siempre representa un obstáculo y nunca una oportunidad, y llegamos al siglo XXI sin contar con una fórmula satisfactoria para conducir los negocios con la mayor potencia del planeta, advierte. ¿Por qué los dos mayores países del hemisferio Occidental no logran establecer una cooperación de alto nivel a largo plazo?, se pregunta el investigador. De una cosa Spektor está seguro: no concuerda con la tesis de la rivalidad emergente (la visión por la cual Brasil, al industrializarse se transformó en una amenaza para el Norte), que pauta varias de las respuestas al dilema del matrimonio diplomático. El investigador encontró otra vía al trabajar en su tesis doctoral, Equivocal engagement: Kissinger, Silveira and the politics of US-Brazil relations (1969-1983), defendida durante el año pasado en la Universidad de Oxford, Inglaterra. La relación entre las dos naciones estuvo signada más por la informalidad que por una relación seria, y el proyecto estuvo motivado por ambiciones políticas y sujeto a objetivos que variaron durante el curso de la interacción bilateral, afirma. El punto crucial fue la asimetría entre ambos: si bien EE.UU. es un elemento central en la gran estrategia de Brasil, nosotros sólo aparecemos tangencialmente en la gran narrativa de las relaciones internacionales norteamericanas durante el período.

AFP FilesLa narrativa a la que Spektor se refiere se inicia con la indicación de Henry Kissinger como consejero de seguridad nacional de la administración Nixon, en el año 1969, y termina con la salida, en el año 1983, del diplomático brasileño Azeredo da Silveira  del cargo de embajador brasileño en Washington, pasando durante cinco años como ministro de Relaciones Exteriores del gobierno Geisel. El foco en las dos figuras no es casual, pues, para el autor, el punto debil de las tentativas de aproximación entre Brasil y EE.UU. es su casi total dependencia del empeño personal entre esos dos personajes. Con sus salidas de escena, durante los gobiernos Carter/ Reagan y Figueiredo, las relaciones bilaterales, sostiene, se estancaron. Es verdad  que son mejores que en las décadas de 1970 y 1980, cuando ambos países pasaron de la hostilidad a la apatía mutua. Durante los años 1990 dio inicio un proceso de sintonía fina que perdura hasta hoy, pero parece que de ahí no pasa.

Brasil es la llave del futuro, afirmó en 1971 Nixon. Uno de los primeros presidentes estadounidenses en considerar eso, él, en realidad seguía el nuevo ideal de visión global de la Casa Blanca pregonado por Kissinger, quien defendía la necesidad de que EE.UU. mantuviera relaciones especiales con poderes claves regionales. Él estaba preocupado con el desarrollo potencial de ruptura del mundo poscolonial, procurando una formula para lidiar con eso que no se basase solamente en la coerción. De ahí proviene el concepto de devolución, visto como una hegemonía benigna: devolver poder y responsabilidad a un grupo de Estados regionales influyentes, una transferencia de unos EE.UU. fuertemente comprometidos con la periferia para un mundo en el cual la estabilidad no debería mantenerse mediante una intervención estadounidense directa. Naciones como Brasil, Irán, Turquía, Sudáfrica, Indonesia, entre otras, fueron reconocidas como colaboradoras potenciales, capaces de llevar a cabo  esa nueva forma de hegemonía en nombre de América. De ahí, nota Spektor, el interés  inusitado (y problemático, ya que buena parte de la diplomacia americana discordaba con la importancia brasileña) de la administración Nixon por Brasil, al punto tal de lanzar una nueva política para el país. La elección, dice el investigador, también se relacionaba con la creciente preocupación americana  por el descenso de su influencia en América Latina y las probables consecuencias de ello en tiempos de la Guerra Fría. Según la nueva visión de la  Casa Blanca, ese declive, no se explicaba solamente en función de la rivalidad con la Unión  Soviética, sino, por encima de todo, por la ascensión de un nacionalismo, de un activismo económico en países como Brasil, como  así también por la influencia que Europa y Japón pasaron a ejercer, en detrimento de los intereses estadounidenses.

ARQUIVO AGENCIA ESTADOPara Kissinger, granjearse el apoyo de esos Estados era una forma de legitimar la hegemonía  norteamericana y eso significaba realizar concesiones, utilizar un lenguaje de igualdad y de respeto, en suma, abrir un canal directo entre Washington y esas naciones periféricas para, en canje, consolidar la posición de los EE.UU en el mundo. De allí la atención brindada a Brasil, afirma Spektor. Lo mismo daba si esos países, entre ellos Brasil, no poseían  gobiernos  democráticos. Para Nixon y Kissinger, esos regímenes eran mejores aliados, pues, pensaban, las democracias se hallaban sujetas a cambios de la opinión publica. Pero no sólo era el anticomunismo de tales países claves lo que los transformaba en blanco del interés de la diplomacia norteamericana; antes, era fundamental su capacidad para ofrecer a EE.UU. un grado de estabilidad y previsión de la conducta cotidiana de las relaciones bilaterales. Aquí, sin embargo, el tono era otro. Cuando comienza la aproximación entre los dos países, predominaba entre los brasileños la idea de que era posible para Brasil obtener más poder en influencia global mediante esa relación y, al mismo tiempo, reafirmar su autonomía: a cambio de poco esperábamos conseguir mucho.

Según el investigador, para apoyar esos cálculos diplomáticos de Brasil existía el hecho de que el compromiso con EE.UU. permitiría a los generales mantener el control en casa sin alienar la opinión pública nacionalista. En ese sentido, para los brasileños, esa relación fue una herramienta para construir una política nacionalista conservadora con apoyo de esa supuesta relación especial entre Brasil y EE.UU.. En reforzar ese pensamiento residía la dificultad estadounidense para traducir poder en influencia en Latinoamérica, lo que llevó a las administraciones a prestar atención a Brasil por su geografía, recursos, desarrollo industrial, postura anticomunista, etc. En tanto, para los líderes brasileños, sostiene el autor, el crecimiento de la economía impuso nuevas ambiciones internacionales, lo que imprimió a la aproximación norteamericana un interés renovado. En Brasilia, se pasó de ver a EE.UU. como un instrumento de detrimento del desarrollo nacional y para el objetivo de una mayor inserción global. El comienzo no fue muy prometedor, sin embargo. La administración Médici aceptó la apertura norteamericana con la intención de legitimar el incremento del control interno. Cuando el general visitó la Casa Blanca, se hallaba más interesado en aparecer en una foto junto a Nixon que en discutir sobre política mundial.

A pesar de la mejora en el nivel de interlocución entre los países, la entrada en escena de Geisel e Silveira, en el año 1974, marcó la consolidación de una política internacional activista por parte de Brasil, lo cual trajo nuevas complejidades al proyecto bilateral. Geisel veía la mejora de las relaciones entre las dos naciones como una posibilidad para abrir puertas para el activismo brasileño en el mundo, acota Spektor. Aun así era un momento histórico: Nunca antes ese dúo intentó coordinar tan estrechamente sus respectivas políticas externas y nunca antes sus diplomáticos se observaron tanto mutuamente para caminar juntos. Todo, sin embargo, estaba centralizado en las figuras de Kissinger y Silveira, o sea, la aproximación se suscitaba a despecho de la burocracia diplomática de ambos países, y no en función de ella. Y las relaciones personales difícilmente son suficientes como para transformar las relaciones entre Estados. Para peor, Azeredo, en sintonía con Geisel (quien rechazó varias invitaciones para visitar EE.UU.), se hallaba obstinado con la soberanía y autonomía nacionales. Él consideraba, dice Spektor, que la defensa del interés nacional residía en el ingreso de Brasil al selecto club de los Estados influyentes del planeta. Brasil, según él, merecía un status especial por lo que era y no por lo que podía ser para EE.UU. Para los brasileños, el compromiso era también por controlar la política doméstica: la relación con EE.UU. era conveniente para el nacionalismo, fuerza motriz de la transición lenta y negociada deseada por Geisel.

Fueron años de protocolo, encuentros, agendas, correspondencias, negociaciones difíciles, sin que se alcanzase un consenso sobre como establecer esa relación bilateral. No se puede negar el esfuerzo de Kissinger para que ella funcionase, aceptando muchas exigencias brasileñas y tragándose sapos diplomáticos, que incluyeron la expansión, por parte de Brasil, de la agenda bilateral mucho mas allá de los límites previstos, con la inserción de tópicos espinosos para América como las revolucionarias Cuba y Portugal y la independiente Angola; la proliferación nuclear (con la compra de tecnología nuclear alemana, a pesar de las presiones estadounidenses para impedir el acuerdo entre ambos países); la situación en Medio Oriente; los derechos humanos, etc. Brasil resistió ante cualquier discusión sobre cuestiones sudamericanas, rechazó cualquier compromiso en la lucha anticomunista y enfatizó un status de prestigio para las relaciones internacionales. Kissinger, en buena medida, observa el autor, aceptó esas nuevas orientaciones. Brasil comenzaba a aventurarse en áreas en las que ningún otro país latinoamericano había osado hacerlo, con excepción de Cuba. Como preveía un informe de la CIA: Existe una sensación de que Brasil lo logró, lo cual lo llevará a disentir más y más con EE.UU. en más y más asuntos. Eso no ayudó mucho en la ya precaria situación de Kissinger, fustigado por la burocracia norteamericana que no concordaba con sus esfuerzos por conceder un status de privilegio a Brasil.

AFP PHOTO/SAUL LOEBCon el aumento del rechazo de la opinión pública y del Congreso americano por las alianzas con regímenes dictatoriales, sigue el investigador, decayeron las esperanzas de consolidar efectivamente una colaboración entre ambas naciones. El nuevo presidente, Jimmy Carter (quien asume en el año 1977), ya durante su campaña electoral se expresó duramente contra un compromiso con Brasil en cuanto a otorgarle cualquier privilegio diplomático. Temas como la capacidad nuclear y los derechos humanos originaron una incipiente tensión en la relación bilateral, lo que llevó a las relaciones entre Brasil y EE.UU. su nivel más bajo. Los brasileños se sintieron alienados por la forma y contenido de la política exterior de Carter, transformando las instituciones de compromiso en un escudo para resistir a las presiones norteamericanas. Solamente en los últimos dos años de la administración Carter se regresó al ideal de devolución y se intentó retomar el contacto Brasilia-Washington?. El advenimiento de Reagan al poder blanqueó esa aproximación, ya que las prioridades del nuevo presidente se deslindaron de América del Sur para enfocarse en América Central, donde Brasil tenía poco que decir o hacer.

Pasaron décadas desde ese proyecto desafortunado, pero muchos de los problemas que afligen a la relación Brasil-EUA permanecen similares, observa Spektor. A pesar de los elogios realizados por la administración de George W. Bush al país, la contradicción entre las manifestaciones oficiales y la realidad de las relaciones bilaterales perdura y presenta aún muchas dificultades. Para Spektor, es posible incluso observar actualmente en los EUA un tímido revivir del devolucionismo. Pero Brasil permanece aferrado al espíritu activista de los tiempos del dúo Geisel-Silveira, por cierto, elogiada por el actual gobierno. Es una lástima, pues la noción de autonomía, con énfasis en el desarrollo doméstico más que en la consecución del orden internacional, permanece actualmente igual que hace 30 años. Y a pesar de las ambiciones de Brasil por obtener un status especial el argumento de que cuenta con algo diferente para contribuir con la sociedad internacional, nunca se descifra con claridad.

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