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Diplomacia

La permanencia del escaño permanente

Los 90 años de la actuación de Brasil en la Liga de las Naciones ayudan a reflexionar sobre la demanda actual del país en pro de la reforma de la ONU

Liga3 REPRODUcción: WWW.GUTENBERG.ORGPara muchos, parece un disco rayado. Hace pocos días, el presidente Lula, en visita a China, volvió a defender la reforma de la ONU y la democratización de su Consejo de Seguridad, lo que le daría la oportunidad a Brasil de obtener un escaño permanente en ese foro que, en 1945, era estructurado con cinco miembros permanentes y seis no permanentes, una composición que en 1965 se alteró para adquirir su formato actual, con diez miembros no permanentes y cinco permanentes: Estados Unidos, Francia, el Reino Unido, Rusia y la República Popular China (que a propósito, es contraria a cualquier reforma para evitar la entrada de Japón). “La ONU debate esta reforma desde hace 15 años; la estructura de la institución no ha evolucionado en seis décadas y no se adapta más a los desafíos del mundo de actual. Esto un obstáculo serio para alcanzar el mundo multilateral que deseamos”, afirmó el presidente, quien luego del inicio de la crisis financiera mundial recibió el apoyo de países como Inglaterra y Francia en sus aspiraciones.

“Lo que está en juego es la inserción internacional del país. En nuestra investigación reciente en la comunidad de política exterior observamos que, de 2001 a 2008, se acentuó la aspiración de las elites brasileñas de hacer de Brasil un actor con voz en la política mundial: esta convicción subió del 74% en 2001 al 97% en 2008”, afirma el cientista político Amaury de Souza, investigador sénior del Instituto de Estudios Económicos, Sociales y Políticos de São Paulo (Idesp) y coordinador de la investigación A agenda internacional do Brasil: a política externa brasileira de FHC a Lula, que llega este mes las librerías (Campus, 176 páginas, 49 reales).

“Esta reforma de la ONU y la cuestión del Consejo de Seguridad están en pauta en nuestra política externa desde el gobierno de FHC [por Fernando Henrique Cardoso] pero en el gobierno de Lula, Itamaraty [la cancillería] formó la alianza con los países del G-4, que tienen la misma intención. Este empeño renovado, elogiado por algunos, no cuenta con la aprobación de buena parte de los entrevistados, para los cuales aunque la reforma es deseable, en la práctica se depara con varios obstáculos, y habría demandas más importantes. No se cuestiona la validez del objetivo, sino el grado de importancia que se le otorga”, observa Souza.

Según datos de esta investigación, el 58% considera que está cuestión es importante, mientras que el 42% tiene una opinión contraria. “El apoyo a la demanda brasileña ha caído. En 2001 era del 76%, y ahora ha disminuido al 54%. Es necesario reconocer, cuando hablamos de las  prioridades o del contenido de los temas de política exterior, que aumentaron las divergencias entre el gobierno y sectores organizados de la sociedad”. La investigación igualmente reveló que la opinión pública tiene bajos niveles de interés y de información sobre cuestiones internacionales y tiende a reaccionar a sus oscilaciones en forma emocional, desinterés que se repite en el Congreso Nacional. “Existe una interacción entre los líderes y el público en la formación de la política exterior, especialmente en lo que hace al recurso de usar las cuestiones externas para conquistar apoyo en el ámbito nacional. De allí el énfasis creciente en la proximidad entre la agenda externa y la interna”, analiza Souza.

Liga2 REPRODUÇÃO: WWW.GUTENBERG.ORGSegún el investigador, el gobierno de Lula se ha valido mucho de la cobertura de los medios para reforzar en la opinión pública las decisiones de la cancillería. “Este abordaje le permite al gobierno recurrir a posturas más extremas en la política externa para contrabalancear medidas más ortodoxas en el plano interno”. Este procedimiento no es inédito. “Lo que estos estudios muestran es que la aspiración de convertir al país en un actor relevante en el escenario internacional forma parte de la propia identidad nacional, tal como la construyeron las elites brasileñas, con base en elementos que se refieren a la ‘idea de un país de dimensiones continentales empeñado en consolidar su posición de liderazgo'”, evalúa la cientista política Maria Regina Soares Lima, de la PUC-Río y profesora adjunta del Instituto Universitario de Investigaciones de Río de Janeiro (Iuperj).

“El voluntarismo brasileño por si sólo no lleva a nada. El tema recorre la historia brasileña desde la Liga de las Naciones”, recuerda la investigadora. “La primera manifestación del país de búsqueda del reconocimiento de las grandes potencias y de su derecho de participación en pie de igualdad se dio precisamente con motivo de la constitución de la Liga, hace exactos 90 años. Aunque al final haya prevalecido el principio oligárquico de la exclusividad, Brasil se esforzó por obtener un escaño permanente en la organización”, sigue. Curiosamente, este primer intento de ganar espacio en la comunidad internacional fue igualmente invocado por el canciller Celso Amorim para justificar nuevamente la pretensión actual de tener un escaño permanente, en este caso en el Consejo de Seguridad de la ONU, organización que sucedió a la Liga de las Naciones. “Los grandes cambios solamente ocurren en momentos de crisis. Fue necesaria la Primera Guerra Mundial para la creación de la Liga de las Naciones, y la Segunda Guerra para que se crease la ONU. Gracias a Dios, esperemos que no sea necesaria una tercera guerra, pero existe una crisis profunda que exige un cambio en las estructuras decisorias del mundo.”

Brasil fue el único país de América del Sur que participó en la Primera Guerra Mundial, y así se aseguró su presencia en la Conferencia de Paz de París (que generó el Tratado de Versalles) y la invitación a participar en la comisión de diez miembros que redactó el Pacto de la Liga de las Naciones, a la cual adhirió. Con apoyo de EE.UU., en especial del presidente Wilson, ganó la posibilidad de ser, entre los países de “intereses limitados” presentes en la conferencia, uno de los cuatro miembros temporarios del Consejo de la Liga. “Eso fue interpretado por el gobierno brasileño como una gran victoria, señal de que el país era reconocido como un socio de las grandes potencias en la administración del nuevo orden mundial de posguerra”, explica Eugênio Vargas Garcia, profesor titular del Instituto Río Branco y autor de O Brasil e a Liga das Nações.

liga_capa.tifREPRODUCCIÓN DEL LIBRO CARICATURISTAS BRASILEIROS, DE PEDRO CORRÊA DO LAGO, EDITORA SEXTANTE ARTES“Cuando se postuló para tomar parte en la Conferencia de Paz de París y al hacerse de un escaño, si bien que rotativo, en el Consejo de la Liga de las Naciones, Brasil daba a su política exterior una proyección transatlántica, rompiendo los límites de la región americana”, analiza Letícia Pinheiro, investigadora y docente del Instituto de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro. “Este episodio marca una de las primeras manifestaciones de un rasgo distintivo de nuestra política internacional: la percepción de las elites sobre un supuesto derecho al reconocimiento por parte de la comunidad internacional de la diferencia del país en la jerarquía mundial”. Habría sido en razón de esta percepción, sigue Letícia, que Brasil se empeñó obsesivamente en asegurarse un escaño permanente en la Liga.

“Cuando EE.UU. dejó la Liga en 1920, porque el Senado americano no quiso ratificar el Tratado de Versalles, Brasil se convirtió en el único país americano en el Consejo y asumió implícitamente la condición de portavoz del continente. El gobierno de Epitácio Pessoa exultaba con el status alcanzado por el país, en la creencia de que estaba influyendo directamente en las grandes cuestiones internacionales”, explica Garcia. Lo que era una esperanza se convirtió a partir de 1923 en un objetivo diplomático fundamental del gobierno de Artur Bernardes. “Brasil anhela tanto ese lugar en la Liga porque probablemente no tiene el más mínimo conocimiento acerca de los problemas europeos actuales. Lo que ellos quieren es sencillamente nominar brasileños notables para puestos importantes en el Consejo, para así aumentar el orgullo nacional”, decía el representante británico.

En efecto, Brasil se había “malacostumbrado” con el tratamiento recibido por su participación en la Conferencia de París, merced al talento diplomático inesperado del entonces senador por Paraíba, Epitácio Pessoa, quien fuera designado como líder de la delegación brasileña en detrimento de Rui Barbosa. El Águila de La Haya era entonces visto como el candidato obvio al puesto, precisamente por su participación fulgurante en La Haya en 1907, cuando condenó el carácter oligárquico de la hegemonía de las grandes potencias e inauguró una nueva era en la diplomacia brasileña, de defensa de relaciones multilaterales de igualdad entre los países. “La actuación histórica de Brasil en el plano multilateral, en la Liga o en la ONU, tiene una convergencia total con el pensamiento barboseano, que tenía como meta la democratización del acceso a las grandes decisiones mundiales, como se preconiza aún hoy en día”, sostiene Garcia.  “El cuestionamiento del papel de la gestión exclusiva del orden mundial por parte de las grandes potencias, que empezó en La Haya en 1907, adquirió una claridad conceptual desde la perspectiva brasileña con motivo de la Conferencia de Paz”, asevera el profesor y embajador Celso Lafer, en su estudio A identidade internacional do Brasil.

Pero el canciller Domício Gama no quiso arriesgar su cargo dándole tanto poder a Barbosa. “Pessoa probó que era de gran valía para Brasil en la conferencia por haber cultivado una buena relación con el presidente Wilson. Fue una excelente jugada, pues el americano fue un gran defensor de los intereses brasileños”, comenta el historiador Michael Streeter, de la London University, autor del recientemente publicado perfil de la participación de Pessoa en París y en el comienzo de la Liga, parte de la serie Makers of the Modern World, en que el brasileño figura junto a biografías de figuras de peso como Wilson, Clemenceau y Lloyd George, entre otros. Con habilidad, la delegación brasileña resolvió impasses económicos importantes con las grandes potencias, como la manutención de la posesión de 46 buques alemanes confiscados en Brasil en 1917 y el reconocimiento por parte de Alemania de una deuda por la venta de café. “El éxito de estas gestiones hizo posible que la delegación brasileña, encabezada por el futuro presidente Epitácio Pessoa, apuntase en la Conferencia de Paz no solamente hacia esos intereses específicos de Brasil, sino igualmente a los ‘intereses generales’ inherentes a la creación del nuevo orden internacional post Primera Guerra”, asevera Celso Lafer. El éxito le reportó a Pessoa una victoria en las elecciones presidenciales de 1919, sin que como candidato dejase de trabajar en París. Al recibir la noticia por telegrama, creyó que fuese una broma de amigos. Pero Pessoa salió de Brasil como delegado y volvió como presidente. Y por añadidura, él y el país ganaron una entrada para participar en la constitución  de la Liga, que se esperaba que fuera a partir de 1920 el instrumento destinado a garantizar la democracia en la relación entre las naciones. Pese al brillo de Pessoa, no puede sin embargo soslayarse la brillante actuación de João Pandiá Calógeras (1870-1934), parte integrante de la delegación brasileña y que fue el primero en llegar a París. Allí articuló el accionar de la diplomacia brasileña y mientras que Pessoa volvió a Brasil para asumir la Presidencia, pasó a encabezar la misión. Siguió aún durante algún tiempo en Europa, representando a Brasil en algunos encuentros internacionales y liderando la misión comercial que estuvo en Inglaterra en 1919. De regreso a Brasil, fue nombrado ministro de Guerra del gobierno de Epitácio Pessoa, y así se convirtió en el único civil que ocupó el cargo en la historia republicana del país.

“La diplomacia brasileña apostó todas sus fichas en el supuesto nuevo orden mundial. Juzgaba que la Liga sería el centro decisorio, la conductora del futuro de la política mundial. Para Brasil, el multilateralismo de la Liga era el fin de la política de poder tradicional en las relaciones internacionales. Pero, para las grandes potencias del Viejo Mundo el multilateralismo era la continuación de la geopolítica por otros medios”, analiza Braz Baracuhy, docente titular de teoría de las relaciones internacionales del Instituto Río Branco. Era la coexistencia de lo viejo y lo nuevo en la política internacional, sostiene el diplomático, que mezclaba el idealismo de los valores liberales de EE.UU. con la política pragmática y excluyente de las potencias europeas, pese al discurso al contrario. “Se creaban dos tableros, paralelos y superpuestos: arriba del tradicional, donde los grandes de Europa practicaban desde hacía siglos la política del poder, estaba la nueva instancia multilateral”. Brasil creyó que era el tablero superior el que valía, en tanto que sus colegas de la Liga aún jugaban con las reglas del clásico tablero del poder asimétrico.

Con la salida de EE.UU de la Liga, la elite brasileña abrió su postulación al escaño permanente, en la creencia de que se vivía un nuevo orden internacional con una concepción liberal de mundo. “Las dificultades enfrentadas por las potencias medianas como Brasil para obtener en el plano internacional el reconocimiento formal de un status diferenciado proviene de los dilemas de la aceptación por parte de los Estados representados de la legitimidad inherente al reconocimiento de una representatividad regional, problema que Brasil enfrentó en la década de 1920, en la Liga de las Naciones”, escribió el embajador Celso Lafer. “Y ha enfrentado junto con otras potencias tenidas como medianas las discusiones sobre la reforma del Consejo de Seguridad. Pienso que este reconocimiento formal es de difícil factibilidad en el espacio multilateral”, pondera Lafer. En 1926, la obsesión del gobierno de Bernardes por el escaño permanente terminó llevando a Brasil a salir de la Liga cuando su postulación quedó atrás de Alemania, antigua potencia enemiga que fuera “perdonada” por las grandes potencias europeas en el Tratado de Locarno.

“En aquel tiempo existía la impresión de que el multilateralismo reemplazaría a la antigua lógica geopolítica de poder vigente. No fue lo que sucedió, y lo que imperó fue la preocupación con la seguridad europea y con el orden, que llevó a que se le diera prioridad a Alemania”, evalúa Letícia. “Sin embargo, si pensamos en el período más reciente, en que Brasil basa su tesis en argumentos de justicia y democracia, no se puede dejar de tener en cuenta que la demanda de un escaño permanente no entraría en contradicción con la tesis de la igualdad jurídica de los Estados”, sigue. Lo que la diplomacia nacional argumenta, sostiene la investigadora, es que desde que las grandes potencias jamás se resignó el poder de veto, es decir, ya que existe una imperfección en el sistema que nunca será subsanada, la ampliación del Consejo de Seguridad corregiría en parte ese déficit democrático, y ayudaría a equilibrar la representación entre los países desarrollados y en desarrollo. Con todo, hay que tener cuidado para no repetir antiguos engaños. “Curiosamente, los argumentos para sostener la pretensión brasileña son similares a aquéllos esgrimidos en la década de 1920, es decir, la condición de miembro permanente dotaría de mayor representatividad moral y política al Consejo”, sostiene Maria Regina.

Creo que “los servicios prestados” por Brasil difícilmente serán formalmente reconocidos, mediante una atribución a priori por parte de la comunidad internacional de un status propio como el de miembro permanente del Consejo. El peso propio de Brasil, su especificidad como “potencia mediana de dimensión continental” apta para lidiar con “intereses generales”, debe ser adquirido y conquistado en cada situación, un desafío permanente para la conducción de nuestra política externa”, analiza Celso Lafer. De cualquier modo, sostiene Garcia, la crisis actual y los nuevos rumbos de la política internacional, al contrario que en el pasado, pueden obrar a favor de Brasil. “Existe una tendencia de desconcentración del poder global, cuyos problemas requieren un tratamiento multilateral, colectivo, y no es más posible desconsiderar la contribución de los grandes países emergentes. Brasil está siendo convocado a colaborar y son los líderes extranjeros los que le piden una participación más activa. No había nada de eso en la década de 1920.”

Letícia Pinheiro coincide, pero hace una salvedad: “El Consejo es algo fuertemente simbólico y un escaño permanente con seguridad elevaría al país al nivel de miembro de un directorio tradicional de grandes potencias. Pero el hecho de estar en el G-20, con la relevancia que alcanzamos en virtud incluso de necesidades estratégicas de EE.UU y de las potencias europeas, compensa aunque no totalmente la ausencia de Brasil en el Consejo”. La investigadora también advierte que se debe “promover un debate más amplio sobre el tema, para buscar respaldo y legitimidad pública para la demanda, so pena de enfrentar oposición local si la postulación fuera aceptada”. En este punto, las cifras no mienten, como revela la investigación reciente de Amaury Souza. “¿Es el foro de la ONU, en el ámbito del Consejo de Seguridad, el más apropiado para que Brasil ejercite su capacidad diplomática en el tratamiento de los ‘intereses generales’ de la comunidad internacional?”, se pregunta el profesor Lafer. “Brasil ha revelado tener capacidad para articular consenso. El país se comporta, por su Historia y su experiencia de inserción en el mundo, de acuerdo con una lectura groceana de la realidad internacional. Eso le otorga a Brasil la credibilidad del soft-power, necesaria para el ejercicio de la virtud aristotélica de la justicia del término medio. Este papel de mediación no es un dato, sino un desafío de cada coyuntura diplomática”, añade el investigador y diplomático. La historia no se repite, sino que siempre nos da lecciones.

Libros citados y artículo
LAFER, C. A identidade internacional do Brasil y a política externa brasileira. Perspectiva, 151 páginas.
LIMA, Maria Regina S. Aspiração internacional e política externa. Revista Brasileira de Comércio Exterior. n. 82. Ene.-mar. 2005. Río de Janeiro, Funcex.
MAGNOLI, D. (org.). História da paz e história das guerras. Editora Contexto.

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