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DIPLOMACIA

Cuando lo exterior es cada vez más interior

La globalización produjo un acercamiento de la opinión pública a las decisiones internacionales, pero su representación en el Poder Legislativo sigue generando polémica

CATARINA BESSELL“Itamaraty solamente conquista (o retacea) votos en Burundi, en África”, enseñaba Ulysses Guimarães al respecto de la influencia de la política exterior brasileña en el comportamiento del electorado. Y esa máxima del Doctor Ulysses, por desdicha, no ha perdido aún su validez; pero algunas investigaciones recientes (lea más adelante) y el espacio inédito que se le ha abierto en los medios de comunicación a las discusiones sobre la política internacional revelan una creciente tendencia a obrar como un “elector de Burundi” en el seno de cierto sector más elitizado de la población del país. Para algunos, este fenómeno está relacionado, en alguna medida, con la controvertida y personalísima diplomacia presidencial del presidente Lula da Silva, capaz de atraer críticos y simpatizantes con igual intensidad, sin medias tintas, pero la realidad indica que, desde los años 1990, con la globalización y la democratización nacional, diversos sectores del país empezaron a percatarse de que los actos de la cancillería en el ámbito exterior influyen y mucho sobre la realidad interna. “Cuando las cuestiones externas empezaron a tener impacto de índole distributiva, generando ganancias y pérdidas diferenciadas, se produjo una politización de la política exterior y una necesidad de contar con los controles típicos de un orden democrático”, afirma la politóloga Simone Diniz, docente de la Universidad Federal de São Carlos (Ufscar) y coordinadora de la investigación intitulada El Poder Legislativo, el proceso decisorio y la política exterior en Brasil, que contó con el apoyo de la FAPESP y mapeó el rol del Poder Legislativo en la deliberación de la política exterior brasileña (PEB), para detectar de qué modo transcurren las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en lo atinente a la política exterior.

“Al fin y al cabo, en una democracia, el Parlamento funciona como caja de resonancia de la sociedad, pese a las imperfecciones del modelo actual y real. Este debate cobra fuerza desde el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, con opiniones divergentes acerca de la capacidad y el interés del Congreso en las cuestiones externas, que carecen de estudios empíricos”, afirma Simone. A decir verdad, esta cuestión quedó planteada en la Constitución de 1988, pues el presidente de la República tiene la prerrogativa privativa de celebrar tratados, convenciones y actos internacionales sujetos a referéndum del Congreso, y otorga al Legislativo la incumbencia exclusiva de resolver sobre tratados, acuerdos o actos internacionales que involucran responsabilidades o compromisos onerosos para el patrimonio nacional. Pero en la deliberación de los actos internacionales la acción del Legislativo es ex post: los parlamentarios se manifiestan sobre un acto luego de la negociación con agentes externos a cargo del Ejecutivo, mediante proyectos de decretos legislativos (PDLs), en los cuales expresan su consentimiento o su discordancia con los términos y con el contenido del acto internacional. “En lengua clara, no es que el Legislativo quede de manos atadas, pues puede hacer salvedades ante las acciones encauzadas previamente por el Ejecutivo, pero es un mecanismo modesto de manifestación. Existe ese espacio, pero es sumamente limitado”, evalúa Simone.

“Esto quiere decir que las posturas del presidente, como iniciador de la PEB, y las del Congreso, como mero ratificador ex post facto, generan un equilibrio en el cual el legislador medio se ve obligado a acatar las políticas que negocia el Ejecutivo en los foros internacionales, aun cuando las mismas se encuentren más allá de su curva de indiferencia. Es una situación que se parece más a la abdicación que a la delegación de autoridad”, analiza la politóloga Maria Regina Soares de Lima, de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, autora de la investigación El Congreso y la política de comercio exterior (2001). De todos modos, la investigadora sostiene que la política exterior es objeto de delegación por parte de los parlamentarios por tres razones principales, a saber: es un tema sumamente susceptible a presiones distributivas, con diversos sectores con intereses conflictivos; debido a la complejidad del tema, que requiere un dominio teórico y técnico que los parlamentarios no poseen; porque asegura la estabilidad de las decisiones, ya que el Congreso, en el cual se encuentran representados distintos intereses, tiene menores posibilidades de modificar políticas exteriores que puedan ir en detrimento de los intereses de sus bases electorales. Éste es un punto a favor de la Constitución. “Pero la delegación no significa abdicación, tal como sucede a menudo en el Legislativo, cosa que tiende a aislar a los parlamentarios y a favorecer a grupos y sectores específicos en desmedro del control por parte de la sociedad”, sostiene la investigadora, quien aboga por una forma más eficiente de delegación de poderes al Legislativo y por la reducción del poder del Ejecutivo. “Tal como está, lo que se percibe son graves perjuicios, no solamente para los sectores empresariales afectados a corto plazo, sino también para la sociedad brasileña en general”, advierte.

El estado actual de la diplomacia brasileña y su conexión con la sociedad civil fue fruto de un largo consenso en el sentido de que Itamaraty era el lugar por excelencia para la conducción de la política exterior. La gran mayoría de los presidentes dejó a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) la conducción de la PEB, salvo excepciones sorprendentes, como la del presidente Geisel, durante el régimen militar. “La implicación más importante de estos cambios en el transcurso de los años es que la antigua delegación congresual para que el Ejecutivo promoviese una política industrial basada en la sustitución de importaciones dejó de definir los objetivos de la acción gubernamental en el ámbito de la política de comercio exterior. Las elites, la masa, los gobernantes y los legisladores coincidían con el rumbo adoptado por el país en la sustitución de importaciones como forma de promoción del desarrollo”, comenta Maria Regina. Por otra parte, esto generó una centralización de las decisiones en el Ejecutivo, que tuvo como efecto más visible la falta de control democrático de la política de comercio exterior. A partir de los años 1990, surge otro modelo económico mundial, que alteró totalmente el significado del antiguo patrón de crecimiento basado en la sustitución de importaciones; alteración que tuvo una vez más efectos sobre la naturaleza del juego político entre el Congreso y el presidente. “Era la globalización y sus efectos en términos de la autonomía que perdían los gobiernos de las naciones modernas. Cada vez más, el orden internacional se fue estructurando mediante decisiones de organizaciones económicas internacionales sobre las cuales los ciudadanos nacionales no tienen ningún control, ni mucho menos posibilidades de oposición”, analiza la investigadora.

Pero la disminución de las atribuciones del Congreso tuvo su inicio con el golpe del ’64. “Curiosamente, la política exterior de los militares no traicionó el espíritu de la delegación congresual promovida en los años 1950, que se encontraba presente en el modelo de sustitución de importaciones. Sin embargo, la pedagogía política del gobierno autoritario permaneció vigente luego de la redemocratización, ya que las decisiones de comercio exterior pasaron a modificar sistemáticamente el status quo representado por el antiguo modelo económico sin que el Congreso pudiera emitir ninguna opinión al respecto”, recuerda Maria Regina. “El mundo que Brasil administraba como una externalidad se internalizó, dando así por encerrada la eficacia del repertorio de soluciones construidas a partir del primer gobierno de Getúlio Vargas, que configuró el país del siglo XX. De allí el reordenamiento de la agenda interna y la externa que caracterizó a la vida política y económica del país durante la década de 1990”, analiza Celso Lafer, profesor de derecho de la USP, actual presidente da FAPESP y canciller en dos oportunidades (en 1992 y entre 2001 y 2002). En tiempos ligeramente diferentes, esa renovación mundial fue acompañada en Brasil por el proceso de redemocratización y por la Constitución de 1988. “En esa época hubo varios debates sobre la posibilidad de fijar en el texto constitucional un mayor espacio de actuación para el Legislativo en la conducción de la PEB, en el marco del espíritu democrático de la época. Pero estaba en pauta la cuestión del endeudamiento internacional y el Senado quería atribuirse a sí mismo la prerrogativa de tratar el tema. Al final, otros temas nacionales prevalecieron y la discusión salió de la pauta. La Constitución terminó manteniendo la relación de las anteriores”, dice Simone.

CATARINA BESSELL“Si entendemos que la democracia consiste en una mayor participación de actores anteriormente no implicados, debemos democratizar esa forma de conducción de la PEB, a contramano de la centralización histórica de Itamaraty. El Ministerio de Relaciones Exteriores debe consultar a la sociedad antes de entablar negociaciones, y convocar a la colaboración de expertos, porque los términos de negociación externa son cada vez más técnicos y los diplomáticos no siempre dan cuenta de esa nueva realidad”, evalúa la politóloga Janina Onuki, del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de São Paulo, quien, bajo la coordinación de la profesora Maria Hermínia Tavares de Almeida, realiza el estudio intitulado Brasil, América y el mundo: opinión pública y política exterior(2010), con el apoyo de la FAPESP. “El Legislativo debe  ser el instrumento en el cual los actores sociales puedan tener acceso a las discusiones internacionales. Los empresarios, por ejemplo, se quejan bastante con relación a la dificultad de acceso al Ejecutivo para la formulación de políticas comerciales internacionales”, dice. De acuerdo con resultados preliminares de la mencionada investigación, en los últimos años, la política externa, aunque no ha sido un tema central, ha ganado espacio en la opinión pública. “Antes apenas sí aparecía”, dice.

Los temas más cercanos a esta franja de la opinión pública son la integración regional y el Mercosur, con un conocimiento de causa mucho mayor que el esperado (y verificado en el pasado) sobre la PEB. La gente hace referencia a la Organización Mundial del Comercio (OMC) y al medio ambiente, y sabe qué temas internos, tales como la violencia, el comercio, el narcotráfico, etc., se hacen eco de las discusiones internacionales. “Un detalle interesante indica que, a diferencia de lo se observa en los surveys norteamericanos, las opiniones de la elite y de la población en general son muy próximas, lo que indica una mayor politización del público, a diferencia de lo que se lee en la literatura tradicional”, comenta. No existe más el antiguo consenso que apuntaba que el presidente e Itamaraty eran los conductores naturales de la política exterior, y existe un cuestionamiento del rol de la institución proveniente de otros ministerios, lo que genera una demanda por una mayor apertura del MRE. En tanto, los empresarios se quejan porque los han dejado de lado en las discusiones sobre el Mercosur. En general existe una percepción generalizada de que el país está en condiciones de ser un global player, aunque eso no siempre signifique el apoyo de los países vecinos, pero se desprende de la propia inserción de Brasil en mundo globalizado.

Este estudio reciente puede compararse con la investigación intitulada La agenda internacional de Brasil: la política exterior brasileña desde Cardoso hasta Lula, realizada en 2009 por el politólogo Amaury de Souza, investigador sénior del Instituto de Estudios Económicos, Sociales y Políticos de São Paulo (Idesp).  En ella, cuando se inquirió al respecto del balance de fuerzas entre el Legislativo y el Ejecutivo en la PEB, el 46% de los entrevistados respondió que la política es decidida por el Ejecutivo y después ratificada por el Congreso, en tanto que el 54% argumentó que las posiciones de la diplomacia deben negociarse previamente con el Congreso. “Son fuerzas que se contrabalancean, lo que revela de un lado la visión de la PEB como una política de Estado y la renuencia a ponerle límites a su conducción por parte de un círculo cerrado de expertos. Y por otro lado, esa política es vista como una política de gobierno, y por ende debe ser más permeable a las influencias de segmentos de la sociedad directamente afectados por las decisiones del poder público”, afirma Amaury. “El hecho de estrechar de entrada la colaboración entre Itamaraty y el Congreso le otorgaría mayor credibilidad y capacidad de negociación al gobierno, aparte de legitimar sus decisiones de política exterior ante la opinión pública. Pero el aumento del activismo parlamentario no implica darle al Congreso el poder de superponerse al Ejecutivo como árbitro de última instancia del interés nacional”, asevera. Según él, lo ideal sería intensificar la diplomacia abierta, fomentando la participación de grupos organizados de la opinión pública en el debate y abriendo espacio para que puedan ejercer su influencia en el proceso de formación de la política exterior.

“El Congreso, como cabe en una democracia, se hace eco de las preocupaciones que existen en el seno de la sociedad, y éstas adquieren, con la participación de los medios de comunicación, de los intereses organizados y de las ONGs, una configuración que he dado en denominar como una agenda de la opinión pública en materia de política exterior. La agenda de la opinión pública brasileña posee un radio de acción que se intensifica con la globalización, que internaliza el mundo en la vida del país. Por eso es bueno anticipar caminos, verificar sensibilidades y detectar resistencias en el Parlamento cuando pone en marcha negociaciones complejas. De allí la importancia de que el MRE desarrolle más aún los mecanismos de interlocución sobre los temas relacionados con las relaciones comerciales, los derechos humanos y el medio ambiente, que son ejemplos inequívocos de puntos de la agenda de la opinión pública”, analiza Lafer. “La Constitución de 1988, que valora la participación, permite la existencia de amplios espacios tendientes a lograr una articulación entre el Ejecutivo, Legislativo y la sociedad sobre temas diplomáticos. En tal sentido, cabe recordar el rol de las audiencias públicas y el pluralismo de informaciones que surgen en el marco de las comisiones especializadas del Parlamento, y recordar también las incumbencias que tiene el Congreso para el ejercicio de un poder de control sobre la PEB conducida por el Ejecutivo (por ejemplo: el poder de convocar al ministro de Estado y de requerir información)”. En nuestro país, recuerda el profesor, “le compete al presidente de la República la gestión de la política externa, y éste la ejerce de acuerdo con su personalidad, su visión y su sensibilidad. La gestión del presidente Lula da Silva no fue una gestión consensual y eso traspareció en el debate público y en el Congreso”.

CATARINA BESSELLFueron, sigue Lafer, “los ingredientes de la discordia, la percepción de que fue impulsada por componentes de una exacerbada personalización y la partidización de la política externa, que hizo de ella una política de gobierno que no tuvo apropiadamente en cuenta los deseables ingredientes de la continuidad de una política pública, que tiene, como es lógico, junto con los ajustes derivados de la pauta interna y de la coyuntura internacional, características de una política de Estado. El primer año de la presidenta Dilma Rousseff, con la colaboración del canciller Patriota”, pondera Lafer, “aportó una disminución de la discordia, y aumentó el margen de consenso en torno a la PEB  en el Legislativo y en el debate público extraparlamentario, en función de la manera de actuar de la presidenta en el ajuste que ha venido llevando adelante en el abordaje de los temas diplomáticos”. El profesor Lafer concluye diciendo que “los temas de la política exterior en la actualidad están más cerca de la opinión pública de lo que estaban en el pasado, pues el cambio de los paradigmas de funcionamiento del mundo y la globalización, bien o mal han achicado las distancias que nos permitían el hacia adentro de la exclusiva preocupación con el desarrollo nacional dentro de las fronteras del país”. El sociólogo y embajador Luiz Felipe Lampreia, canciller entre 1995 y 2001, coincide con Lafer. “Existe una comprensión mayor entre la gente de que Brasil tiene una mayor inserción internacional, y que lo que sucede afuera afecta directamente a los brasileños internamente. Soy favorable a una mayor participación de la sociedad en la PEB, pues los monopolios no son compatibles con nuestro tiempo. Yo mismo, cuando era ministro, hice varias reuniones con diversos sectores de la sociedad civil, desde empresarios hasta sindicatos, pasando por ONGs. Es un imperativo. Itamaraty no es más una torre de marfil y está abriéndose a la sociedad. Desafortunadamente, durante la gestión de Celso Amorim, eso se hizo en forma desigual y antidemocrática, un equívoco que el ministro Patriota está corrigiendo”, evalúa. “Pero la PEB es una política de Estado y no de gobierno. Si el gobierno de Lula da Silva hubiese seguido adelante con esa directriz, no habríamos pasado el vejamen que pasamos en Teherán, uno de los mayores de nuestra política exterior, una acción ejecutada por razones de puro marketing personal, sin tener en cuenta lo que representaba para el país. Las personas más informadas entendieron eso inmediatamente”, dice Lampreia.

“La acción del Legislativo es fundamental y es reflejo de la renovación del interés de la sociedad en las relaciones exteriores, y puede contar cada vez más con cuadros especializados, tal como lo demuestra la expansión de las carreras de relaciones internacionales, en la actualidad la tercera nota de corte de los procesos de selección universitaria en el país después de medicina. De allí surgirá gente más interesada y especializada, y esto a su vez revela que los jóvenes se están interesando más en el rumbo de la PEB, ya que durante los últimos 15 años las carreras de política exterior, antes restringidas a dos o tres, se han multiplicado. Es un buen camino”, analiza el embajador Gelson Fonseca Jr., quien fuera representante permanente de Brasil ante las Naciones Unidas entre 1999 y 2003.

“Creo que los mecanismos existentes pueden dar cuenta de las demandas del Parlamento, pero nuestro presidencialismo de coalición pone en jaque ese funcionamiento”, analiza Simone Diniz. “El control del Legislativo pierde fuerza en función de ese sistema, ya que buena parte de las comisiones cuentan con gente ligada al gobierno de alguna manera, como consecuencia de una articulación eficiente entre el gobierno y los partidos de su base política. La escasa capacidad para el ejercicio del control legislativo está directamente relacionada con el formato organizativo de nuestro proceso decisorio”, dice.

El Proyecto
Poder Legislativo, proceso decisorio y política externa en Brasil (nº 2008/57793); Modalidad Ayuda Regular a Proyecto de Investigación; Coordinador Simone Diniz – Ufscar; Inversión R$ 21.610,08

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