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LEGISLACIÓN

Expectativa de cambio

La ley de la Biodiversidad crea nuevas reglas para científicos y empresas, pero su reglamentación demora

036-039_Lei da Biodiversidade_242Un atolladero burocrático generó un obstáculo inusitado para científicos y empresas que realizan investigaciones con material genético de organismos terrestres y marinos ‒plantas, animales, algas y microorganismos‒ provenientes de la biodiversidad brasileña. Hace cinco meses que están imposibilitados de enviar muestras para estudios en el exterior o publicar resultados científicos acerca de dichos materiales. Lo que ocurre es que la nueva Ley de la Biodiversidad (Ley nº 13.123) se encuentra vigente desde el mes de noviembre de 2015, pero su reglamentación se demoró. Esto generó un vacío jurídico que les impide a organismos tales como el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y de Recursos Naturales Renovables (Ibama) y el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) analizar las solicitudes para el envío de muestras de investigaciones en curso, tal como lo hacían anteriormente. Las nuevas autorizaciones para iniciar investigaciones también se encuentran suspendidas.

“De buenas a primeras, interrumpieron nuestro trabajo. Resulta inadmisible que no se hayan contemplado reglas para la transición entre una y otra legislación”, dice Luís Fábio Silveira, curador de colecciones ornitológicas del Museo de Zoología de la Universidad de São Paulo (USP). En el mes de diciembre, él recibió un comunicado del Ibama rechazando su solicitud para el envío de muestras de tejidos de aves hacia un laboratorio en Estados Unidos, en el cual se llevaría a cabo la secuenciación genética del material. El organismo adujo que no cuenta con aval legal para conceder permisos.

El problema surgió luego que el gobierno optara por hacer consultas informales sobre el decreto de reglamentación, posteriores a la sanción de la ley, en mayo de 2015. Las sugerencias recogidas se adjuntaron en un texto que se presentó en noviembre, en vísperas de la fecha en que entró en vigencia la ley. Sin embargo, algunos puntos del decreto fueron impugnados por la Procuraduría General de la Nación y entidades de la comunidad científica y ambientalistas, y su texto fue rechazado. Recién en el mes de abril, se emitió una nueva propuesta que fue puesta a consideración pública hasta el día 2 de mayo. “Este problema se podría haber evitado si el gobierno hubiera dispuesto una consulta pública formal al día siguiente de la sanción de la ley y ofrecido un debate al respecto de todas las sugerencias en forma previa, puesto que se disponía de 180 días para su entrada en vigencia. De tal modo que, el día posterior a su entrada en vigencia, la reglamentación ya estaría publicada”, dice Bruno Sabbag, profesor de derecho ambiental de la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP). “No se pensó en mantener la legislación anterior, porque había muchos problemas con su aplicación. Había empresas tramitando solicitudes de autorización desde hacía años, a causa de una excesiva burocracia”.

Cuando se disponga de una reglamentación, las instituciones de investigación y empresas ya contarán con nuevas normas para la realización de estudios con la biodiversidad brasileña. Ya es posible destacar un conjunto de cambios que afectarán la labor de investigadores y empresas que dependen del acceso al patrimonio genético, tales como las industrias farmacéuticas y de cosméticos. Pueblos aborígenes, pequeños agricultores y comunidades tradicionales, como en el caso de las de palenques, también se verán afectados por la ley. Eso ocurre porque ellos podrían ser quienes ostenten los denominados conocimientos tradicionales, es decir, informaciones y prácticas relacionadas con el uso de especies nativas, como por ejemplo, ciertas plantas con propiedades medicinales, y recibirán una recompensa por su uso.

La novedad principal de la ley es que, para poder tener acceso al material biológico de especies, solamente será necesario disponer de un registro electrónico del investigador o de la empresa, que deberá efectuarse en las etapas más avanzadas de la investigación, esto es, antes del envío de material al exterior, de la solicitud del derecho de propiedad intelectual, de la comercialización del producto o de la difusión de resultados en los medios científicos o de comunicación. La ley antigua, una disposición provisoria que regía desde 2001, obligaba al investigador o empresa a enviar una solicitud previa a organismos como el Ibama y el CNPq y, sin su autorización, no les era posible iniciar la investigación. “Con la desburocratización del acceso a la biodiversidad, dicha disposición agilizará el proceso de desarrollo de nuevos productos”, dice Elisa Romano, experta en política e industria de la Confederación Nacional de la Industria (CNI), una de las instituciones que representaron al sector empresarial durante la elaboración de la ley.

La medida atiende una demanda antigua de la comunidad científica y de las empresas, que en los últimos tiempos trabajaron sin seguir las leyes al pié de la letra. “Eso sucedió debido a las dificultades impuestas por la disposición provisoria de 2001 y por la inseguridad jurídica que la misma provocaba”, explica Elisa Romano. En algunos casos, las empresas tuvieron que abonar multas abultadas. En 2010, por ejemplo, la empresa de cosméticos Natura fue procesada y se le impuso el pago de una multa de 21 millones de reales por el uso de la biodiversidad sin la debida autorización. “El registro representa un avance. Se podrá iniciar una investigación sin necesidad de aguardar el permiso de algún organismo público”, analiza Helena Nader, presidenta de la Sociedad Brasileña para el progreso de la Ciencia (SBPC).

El texto de la reglamentación prevé la creación del Sistema Nacional de Gestión del Patrimonio Genético (SISGen), vinculado al Ministerio de Medio Ambiente (MMA), que tendrá la responsabilidad, entre otras funciones, de administrar ese registro. “El objetivo consiste en simplificar la investigación y facilitar la fiscalización de los empadronados”, dice Rafael Marques, director del Departamento de Patrimonio Genético del MMA. Otra de las exigencias será que, en ciertos casos, tanto los científicos como las empresas estarán obligados a solicitar autorización directamente a los pueblos indígenas y comunidades tradicionales implicados antes de comenzar una investigación que involucre al patrimonio genético. Esto deberá hacerse solamente cuando se pueda identificar que una especie que va a estudiarse está asociada a un conocimiento cuyo origen puede atribuírsele a una comunidad. La autorización podrá realizarse por escrito, siendo firmada por un representante de la comunidad, o bien, por medio de recursos audiovisuales, con una declaración grabada en video del representante manifestando su conformidad. El Consejo Administrativo del Patrimonio Genético (CGEN), ligado al MMA, se ocupará de fiscalizar la autorización y de la distribución de la compensación financiera.

Un ejemplar de copaiba (Copaifera officinalis) en el Instituto de Botánica de São Paulo: la planta se utiliza desde hace siglos para el tratamiento de heridas en la piel

Eduardo Cesar Un ejemplar de copaiba (Copaifera officinalis) en el Instituto de Botánica de São Paulo: la planta se utiliza desde hace siglos para el tratamiento de heridas en la pielEduardo Cesar

Compensación económica
La ley también introduce directrices al respecto del reparto de los beneficios. Como regla general, la empresa deberá depositar el 1% de los ingresos netos del producto en el Fondo Nacional de Reparto de Beneficios. El dinero será distribuido por el Gobierno Federal entre los pueblos indígenas y comunidades tradicionales. No obstante, en el caso en que la especie estuviera comprobadamente asociada a un conocimiento tradicional, la empresa tendrá que negociar una compensación directamente con el grupo poseedor de ese conocimiento. Además, deberá depositar el 0,5% de los ingresos netos del producto en el Fondo. Los proveedores de productos intermedios, tales como insumos y materias primas, microempresas, microemprendedores individuales e investigadores, están exentos de la obligación de realizar dicha compensación económica. Elisa Romano, de la CNI, explica que la ley permite que la compensación pueda realizarse sin involucrar dinero. “La empresa puede llegar a un acuerdo con la comunidad tradicional y transferirle alguna tecnología. También son posibles otras formas de cooperación entre las partes involucradas, tales como capacitaciones y proyectos de conservación de la biodiversidad”, dice.

Vanderlan Bolzani, docente del Instituto de Química de la Universidade Estadual Paulista (Unesp) en el campus de Araraquara, y miembro de la coordinación del Programa Biota-FAPESP, destaca el hecho de que la ley exige que tan sólo las empresas, y no los investigadores, deban realizar el reparto de los beneficios. “La investigación básica se verá beneficiada, por ejemplo, en estudios de la estructura molecular de especies vegetales. La ciencia no accede a la biodiversidad solamente con fines lucrativos”, explica.

Hay otros asuntos que dependen de la reglamentación de la ley para poder definirlos. La propuesta que presentó inicialmente el Gabinete de Ministros, elaborada por el MMA luego de realizar encuestas públicas, es fuente de preocupaciones para diversas entidades. La SBPC, por ejemplo, está disconforme con el ítem que obliga al investigador a efectuar un empadronamiento previo, junto al gobierno brasileño, si desea utilizar bancos de datos públicos de secuencias de ADN y de proteínas del exterior, como en el caso del GenBank. “En ningún otro país se exige que el investigador se registre para poder utilizar informaciones de bancos internacionales públicos”, dice Beatriz Bulhões, experta en política científica y representante de la SBPC en el Congreso Nacional.

La SBPC también se opone a la creación del SISGen, que está prevista en la reglamentación, pero no figuraba en la ley. Y aboga por que la nueva matrícula sea centralizada en el CNPq. “En el CNPq ya existe actualmente una plataforma en la que quedan registradas las investigaciones sobre biodiversidad. Tan sólo bastaría ampliarla, en lugar de crear un nuevo sistema. Eso va a generarle gastos innecesarios a  la administración pública”, señala Helena Nader.

Rastreo
Las organizaciones no gubernamentales, como en el caso del Instituto Socioambiental (ISA), también plantean reparos a la propuesta. El argumento es que la nueva legislación y el decreto que la reglamentaría excluyen temas de interés para los pueblos aborígenes y comunidades tradicionales. Según la ley, si una empresa encuentra una aplicación innovadora de una planta medicinal que no tenga relación con el uso que hace de ella la comunidad tradicional, no necesita brindar ninguna compensación. El ISA defiende una compensación más abarcadora. “En esos casos, las comunidades cumplieron un rol en el manejo de la especie, sin lo cual, la misma no estaría disponible para su explotación”, dice Nurit Bensusan, coordinadora adjunta de Política y Derecho del ISA.

El ISA también propone que se invierta en iniciativas para rastrear con eficiencia el origen del conocimiento tradicional para elaborar compensaciones más justas. El problema radica en que ese conocimiento, frecuentemente, se ha difundido por varias comunidades. “En el caso de los pueblos más antiguos, generalmente resulta difícil rastrear el origen exacto del conocimiento”, dice Maria das Graças Lins Brandão, coordinadora del Centro Especializado en Plantas Aromáticas, Medicinales y Tóxicas de la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG). Ella cita como ejemplo a un árbol típico del Cerrado, el barbatimón o cáscara de virginidad [Stryphnodendron adstringens], cuya corteza contiene en abundancia una sustancia que se utiliza para el tratamiento de heridas y enfermedades de la piel. “La bibliografía antigua revela que ese conocimiento lo compartían varias de las poblaciones originarias de la sabana. No existen registros suficientes para determinar el origen exacto de quién comenzó a utilizar el barbatimón”, explica.

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