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Pesquisa Fapesp 20 Años

Para deconstruir mitos

La revista acompañó el desarrollo de un estudio pionero sobre las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en Brasil

Registro del Congreso Nacional elaborado por el fotógrafo Marcel Gautherot (1910-1996), circa 1960

Marcel Gautherot/ Archivo Instituto Moreira Salles

La construcción de coaliciones, generalmente mayoritarias, ha sido la manera de gobernar predominante en Brasil. Si bien el presidente es elegido para ejercer un mandato independiente y con la posibilidad de designar libremente a sus ministros, la fortaleza del presidencialismo de coalición no se basa en su figura, sino en los poderes que convierten al ocupante del Palacio del Planalto en alguien capaz de influir en el proceso de definición de las políticas públicas. “A partir de 1988, la base institucional del presidencialismo de coalición está constituida por el poder para definir la agenda legislativa, que le confiere el texto constitucional, complementado por la centralización del proceso decisorio en el interior del Congreso”. Esa es la conclusión a la que arribaron los politólogos Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi, que figura en la reflexión publicada recientemente en la revista Dados – Revista de Ciências Sociais. Según ellos, los gobernantes de Brasil no tienen cómo escapar de lo que clasifican como imperativo: “Si pretenden la aprobación de leyes y modificar las políticas vigentes, los presidentes están obligados a buscar el apoyo de los partidos en el Congreso”. Desde el inicio de la década de 1990 ambos se turnan en la coordinación de un equipo de investigadores dedicado al estudio las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso en Brasil. En diciembre de 1999, los primeros resultados de esa investigación fueron objeto del reportaje de tapa de la revista (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 49).

La idea de investigar las relaciones entre los dos poderes surgió del politólogo argentino Guillermo O’Donnell (1936-2011), a partir del interés manifiesto de la The Andrew W. Mellon Foundation por financiar la investigación científica en Brasil sobre el Congreso Nacional. “Cuando ingresé en Cebrap [Centro Brasileiro de Análise e Planejamento], en 1990, él estaba allá y me solicitó que preparara un proyecto. En Brasil, era poco lo estudiado al respecto del Congreso, que por entonces estaba visto como una especie de reino del parlamentario individual y se lo tomaba como un actor único. Todos los trabajos se ocupaban del comportamiento parlamentario y pensaban al objeto a partir de la legislación electoral”, recuerda Cheibub Figueiredo, en la actualidad, docente del Instituto de Estudios Sociales y Políticos de la Universidad del Estado de Río de Janeiro (Iesp-Uerj).

La investigación, que O’Donnell bautizó con el nombre Terra incógnita – Funcionamento e estrutura do Congressso Nacional, pero en la cual no participó, comenzó a desarrollarse en 1991 y recibió 200 mil dólares de la institución estadounidense. Se puso el énfasis en la actividad de la Cámara de Diputados. “Resolvimos recopilar toda la información sobre los trámites legislativos desde 1988 en adelante. Nuestra directriz se basaba en la no utilización de lo que decían los diputados como fuente, sino de lo que ellos hacían”, relata Figueiredo. Por esa razón, las entrevistas fueron escasas, solamente hubo charlas con algunos líderes de la Cámara Baja, que cumplieron un rol destacado en la elaboración del régimen interno.

El presidente sigue siendo el legislador principal del país, posee el control del presupuesto, de la burocracia y puede decretar las llamadas medidas provisorias, explica Limongi

En aquella época, investigar en el Congreso Nacional no era una tarea sencilla. Al principio, los funcionarios del sector de documentación de la Cámara eran quienes realizaban la búsqueda, en los términos apuntados por el equipo, enviaban el material impreso a São Paulo y, en Cebrap, los investigadores cargaban la información en planillas. Con la llegada de Limongi, docente de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH-USP), en 1993, las votaciones nominales comenzaron a formar parte del espectro de la investigación, tornando imprescindible fotocopiar miles de páginas de los diarios del Congreso para mapear la actividad de cada uno de los diputados. El descubrimiento de tópicos de ese proceso hasta entonces ignorados, tales como la abstención y la orientación de un líder, por ejemplo, derivó en viajes extras a Brasilia para recabar datos. “A partir de esa investigación, quedamos en el centro del debate institucional brasileño posterior a la redemocratización: si el presidencialismo funcionaba o no”, recuerda Limongi, quien actualmente revista como docente en la Escuela de Economía de São Paulo, en la Fundación Getulio Vargas (FGV-EESP). En la academia, la opinión corriente era que el régimen político no funcionaría.

Entre los estudiosos del tema, entre los cuales figuran los politólogos estadounidenses Barry Ames y Scott Mainwaring y el sociólogo español Juan Linz (1926-2013), se sostenía la perspectiva de 1964: eminentemente conservadora, la Legislatura brasileña constituiría un obstáculo para la labor del Ejecutivo. Sería un problema de gobernabilidad. “La idea predominante era la de un Congreso que chantajeaba al Ejecutivo”, informa Figueiredo. “Linz, por ejemplo, decía que como los presidentes podían elegir a sus ministros no tendrían incentivos para formar coaliciones”. El politólogo Regis Stephan de Castro Andrade (1938-2002), de la FFLCH-USP, fue uno de los primeros en cambiar el enfoque de las investigaciones. Al analizar el poder de las comisiones, empezó a prestarles atención a las innovaciones introducidas por la Constitución recientemente aprobada. La investigación coordinada por Figueiredo y Limongi acabaría por demostrar que la relación actual entre el Ejecutivo y el Legislativo deriva del texto constitucional.

Disciplina partidaria
Sin una hipótesis propiamente dicha, la preocupación inicial de los estudiosos consistía en entender el funcionamiento del sistema político brasileño y cuál era el papel que desempeñaba el Congreso. Resolvieron efectuar un seguimiento de la tramitación de propuestas del gobierno. “Si el Ejecutivo no consigue la aprobación de sus medidas porque supuestamente la Legislatura no coopera y las bloquea, examinaremos las propuestas de ley del Ejecutivo para ver qué es lo que sucede”, propuso Limongi. La percepción general era que el individualismo imperaba en el Congreso y que no habría una disciplina hacia el interior de los partidos políticos.

“Yo no esperaba que eso fuera diferente, hasta que las primeras estadísticas apuntaron a la existencia de una disciplina partidaria. Eso fue sorprendente”, relata. Desde 1989, el porcentaje de diputados de la base gobernante que votó de acuerdo con la recomendación del líder del gobierno ha sido superior a un 80%. Durante la investigación, también pudo comprobarse que los reglamentos internos de la Cámara de Diputados y del Senado son proclives a los partidos políticos. “En el plano institucional, los partidos son actores políticos privilegiados”, agrega (lea en Pesquisa FAPESP, edición  nº 114).

Las bases institucionales del presidencialismo de coalición están en el poder legislativo del presidente, que dispone de mecanismos para controlar la agenda del Congreso, dice Figueiredo

La comparación entre los textos constitucionales dejó en evidencia que todas las reformas introducidas por los militares para apuntalar al Poder Ejecutivo, se mantuvieron en la Constitución vigente actualmente, donde el instrumento de la denominada medida provisoria (MP), por ejemplo, es una adaptación del antiguo decreto con fuerza de ley al régimen democrático. A diferencia de lo que aseguraba la Constitución de 1946, según Figueiredo y Limongi, el modelo político instaurado en Brasil a partir de 1988 combina “reglas de atenuación del poder en el sistema de representación y de concentración del poder en el sistema de toma de decisiones del gobierno”. “El presidente sigue siendo el legislador principal del país, ostenta el control del presupuesto, de la burocracia y puede dictar esas medidas provisorias”, resume Limongi. Según él, se trata de una tendencia que se repite en las constituciones democráticas aprobadas con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. “Tal característica, con un parlamento racionalizado, no se opone a la teoría constitucional moderna. Si tuviera que redactar un texto constitucional, yo lo haría de esa misma manera”, dice.

Eso se refleja, por ejemplo, en un modelo de éxito y de dominancia del Ejecutivo en cuanto a la aprobación de la legislación nacional, muy similar al que se observa en los gobiernos parlamentarios. La condición de éxito del Ejecutivo está relacionada con el porcentaje de proyectos propuestos por el presidente de la República que se convierten en ley. La dominancia, a su vez, está relacionada con el porcentaje del total de leyes aprobadas que fueron impulsadas por él. Desde la redemocratización, el promedio ha sido de un 77,3% y un 83,5%, respectivamente. “Durante el desarrollo de nuestras investigaciones, detectamos que las bases institucionales del presidencialismo de coalición se basan en el poder legislador del presidente, que cuenta con los mecanismos constitucionales como para controlar la agenda del Congreso”, explica Figueiredo.

El reportaje de tapa de la edición nº 49 de Pesquisa FAPESP abordó un estudio sobre los modelos de interacción entre los poderes Ejecutivo y Legislativo

El poder de la agenda
A medida que fueron avanzando en la comprensión del funcionamiento del Congreso, Figueiredo y Limongi acabaron por deconstruir el precepto dominante en la literatura, incluso en la literatura internacional, referido a acuerdos políticos y alianzas interpartidarias. “La literatura decía que los presidentes no formarían coalición para gobernar. Eso era algo muy instalado, pero a partir de nuestros hallazgos comenzamos a derribar ese mito”, dice Limongi (lea en Pesquisa FAPESP, Edición Especial FAPESP 50 años). “La etapa actual de los estudios nos permite decir que hoy en día, desde un punto de vista institucional, el presidencialismo de coalición funciona en Brasil”.

En el artículo intitulado A crise atual e o debate institucional, que publicaron en 2017, ellos sintetizan la lógica operativa de un gobierno de este tipo: “La iniciativa, la formulación y la propuesta de la agenda son potestad del Ejecutivo, del presidente o de su partido. Los partidos de coalición, en general, colaboran en la implementación de esa agenda. Así es como se respeta el mandato popular que emerge de las urnas. La versión final de la agenda, aquella que se aprueba y que luego será implementada, le cabe a la coalición”. Tal como lo entienden los investigadores, en los gobiernos de coalición, “más que una relación vertical de conflicto entre Ejecutivo y Legislativo, lo que se observa es una relación horizontal de intercambio y cooperación entre el Ejecutivo y los miembros de la coalición”.

Al desarrollarse en forma empírica y comparativa, con una revisión del modelo anterior y poniendo en evidencia aspectos positivos del presidencialismo de coalición, la investigación acabó por desafiar cierta interpretación teórica que dividía al mundo de la política en desarrollado y subdesarrollado. “Desde el punto de vista institucional, no hay razón para que Brasil tenga un complejo de inferioridad. La democracia brasileña es igual que cualquier otra, funciona del mismo modo, nuestro pueblo no es diferente, la racionalidad política no es distinta”, dice Limongi, quien, al igual que Figueiredo, tiene como mentor intelectual a Adam Przeworski, politólogo de la Universidad de Nueva York.

Ambos parten del supuesto de que los presidentes actúan en forma racional, poseen un proyecto de gobierno y pretenden implementar políticas públicas. “Dentro de ese enfoque institucionalista que avalamos, la racionalidad del gobernante es primordial. Pero no es determinante. Las instituciones no determinan el comportamiento del actor político. La actividad del político será el nexo entre las instituciones y los resultados que van a producirse”, explica Figueiredo. “Los actores reaccionan estratégicamente ante la variabilidad de las instituciones”, añade Limongi. A la luz de los datos actualizados en el libro que están compilando, ellos se proponen revisar el funcionamiento del presidencialismo de coalición.

Un punto de inflexión
La coordinadora del Núcleo de Estudios de Instituciones Políticas y Elecciones de Cebrap, Andréa Freitas, politóloga del Instituto de Filosofía y Ciencias Humanas de la Universidad de Campinas (IFCH-Unicamp), forma parte de la segunda generación de investigadores del proyecto. “Me formaron para pensar e investigar dentro del grupo”, relata Freitas, quien desde hace 17 años estudia la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, y actualmente trata de dilucidar cómo transcurre el proceso de negociación que conduce al éxito del Ejecutivo. Para garantizar la continuidad y vitalidad de la propuesta, el núcleo que se encuentra bajo su responsabilidad agrupa a investigadores en todas las etapas de su formación. El interés por la capacitación técnica sigue siendo fundamental. “Los tipos de cursos disponibles fueron mutando en con el paso de los años. Hoy en día, por ejemplo, ya no se necesita dominar una herramienta tal como el software Access, pero es necesario saber estructurar un banco de datos y conocer los lenguajes de programación R y Python”, comenta.

Fabiano Santos, coordinador del Núcleo de Estudios sobre el Congreso (Necon) del Iesp-Uerj y fundador del Observatorio de la Legislatura Brasileña (OLB), nota en el rigor metodológico uno de los grandes méritos del proyecto. “El trabajo de ellos impuso una nueva agenda, al llamar la atención de la comunidad científica al respecto de la necesidad de desarrollar con teorías más sofisticadas, microfundamentadas, acerca del Congreso”, analiza el investigador, quien desde hace tres décadas estudia la Legislatura brasileña. Recientemente, en un trabajo conjunto con Acir Almeida, Santos adaptó hipótesis de lo que se denomina teoría informativa –según la cual el Congreso Nacional se organizaría para buscar informaciones acerca de cómo desarrollar políticas públicas– como complemento de los hallazgos de Figueiredo y Limongi al respecto de la dinámica legislativa en Brasil bajo el presidencialismo de coalición.

Experto en instituciones políticas de América Latina desde los años 1990, el politólogo Timothy Power, director de la Oxford School of Global and Area Studies, en Oxford, Inglaterra, también identifica en los hallazgos de Figueiredo y Limongi un punto de inflexión en los estudios sobre la Legislatura. “Ellos cambiaron la manera en que entendemos los partidos y corrigieron un gran error de interpretación de científicos brasileños y extranjeros que realizaban inferencias acerca de la fortaleza de los partidos basándose tan solo en las características del sistema electoral del país”, analiza. “Al medir por primera vez la cantidad de diputados que seguían las directrices del líder, facilitaron un análisis empírico, difundieron el uso de esa métrica y han influido en la investigación en otros países”. Power lamenta solamente que el conocimiento no haya llegado a la prensa. “Los periodistas todavía repiten que los partidos son débiles e insisten en hacer hincapié en la liviandad de la clase política. No entienden los incentivos institucionales que hay por detrás de ella y eso, sin lugar a dudas, impacta en la democracia”.

Proyecto
Instituciones políticas, modelos de interacción Ejecutivo-Legislativo y capacidad de gobierno (nº 16/14525-6); Modalidad Ayuda a la Investigación – Temático; Investigador responsable Fernando Limongi (Cebrap); Inversión  R$ 953.208,97

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