{"id":332547,"date":"2020-02-14T14:54:53","date_gmt":"2020-02-14T17:54:53","guid":{"rendered":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/?p=332547"},"modified":"2020-02-18T17:46:23","modified_gmt":"2020-02-18T20:46:23","slug":"para-deconstruir-mitos","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/para-deconstruir-mitos\/","title":{"rendered":"Para deconstruir mitos"},"content":{"rendered":"

La construcci\u00f3n de coaliciones, generalmente mayoritarias, ha sido la manera de gobernar predominante en Brasil. Si bien el presidente es elegido para ejercer un mandato independiente y con la posibilidad de designar libremente a sus ministros, la fortaleza del presidencialismo de coalici\u00f3n no se basa en su figura, sino en los poderes que convierten al ocupante del Palacio del Planalto en alguien capaz de influir en el proceso de definici\u00f3n de las pol\u00edticas p\u00fablicas. \u201cA partir de 1988, la base institucional del presidencialismo de coalici\u00f3n est\u00e1 constituida por el poder para definir la agenda legislativa, que le confiere el texto constitucional, complementado por la centralizaci\u00f3n del proceso decisorio en el interior del Congreso\u201d. Esa es la conclusi\u00f3n a la que arribaron los polit\u00f3logos Argelina Cheibub Figueiredo y Fernando Limongi, que figura en la reflexi\u00f3n publicada recientemente en la revista Dados \u2013 Revista de Ci\u00eancias Sociais<\/em>. Seg\u00fan ellos, los gobernantes de Brasil no tienen c\u00f3mo escapar de lo que clasifican como imperativo: \u201cSi pretenden la aprobaci\u00f3n de leyes y modificar las pol\u00edticas vigentes, los presidentes est\u00e1n obligados a buscar el apoyo de los partidos en el Congreso\u201d. Desde el inicio de la d\u00e9cada de 1990 ambos se turnan en la coordinaci\u00f3n de un equipo de investigadores dedicado al estudio las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso en Brasil. En diciembre de 1999, los primeros resultados de esa investigaci\u00f3n fueron objeto del reportaje de tapa de la revista (lea en <\/em>Pesquisa FAPESP, edici\u00f3n n\u00ba 49<\/em>).<\/p>\n

La idea de investigar las relaciones entre los dos poderes surgi\u00f3 del polit\u00f3logo argentino Guillermo O\u2019Donnell (1936-2011), a partir del inter\u00e9s manifiesto de la The Andrew W. Mellon Foundation por financiar la investigaci\u00f3n cient\u00edfica en Brasil sobre el Congreso Nacional. \u201cCuando ingres\u00e9 en Cebrap [Centro Brasileiro de An\u00e1lise e Planejamento], en 1990, \u00e9l estaba all\u00e1 y me solicit\u00f3 que preparara un proyecto. En Brasil, era poco lo estudiado al respecto del Congreso, que por entonces estaba visto como una especie de reino del parlamentario individual y se lo tomaba como un actor \u00fanico. Todos los trabajos se ocupaban del comportamiento parlamentario y pensaban al objeto a partir de la legislaci\u00f3n electoral\u201d, recuerda Cheibub Figueiredo, en la actualidad, docente del Instituto de Estudios Sociales y Pol\u00edticos de la Universidad del Estado de R\u00edo de Janeiro (Iesp-Uerj).<\/p>\n

La investigaci\u00f3n, que O\u2019Donnell bautiz\u00f3 con el nombre Terra inc\u00f3gnita \u2013 Funcionamento e estrutura do Congressso Nacional<\/em>, pero en la cual no particip\u00f3, comenz\u00f3 a desarrollarse en 1991 y recibi\u00f3 200 mil d\u00f3lares de la instituci\u00f3n estadounidense. Se puso el \u00e9nfasis en la actividad de la C\u00e1mara de Diputados. \u201cResolvimos recopilar toda la informaci\u00f3n sobre los tr\u00e1mites legislativos desde 1988 en adelante. Nuestra directriz se basaba en la no utilizaci\u00f3n de lo que dec\u00edan los diputados como fuente, sino de lo que ellos hac\u00edan\u201d, relata Figueiredo. Por esa raz\u00f3n, las entrevistas fueron escasas, solamente hubo charlas con algunos l\u00edderes de la C\u00e1mara Baja, que cumplieron un rol destacado en la elaboraci\u00f3n del r\u00e9gimen interno.<\/p>\n

El presidente sigue siendo el legislador principal del pa\u00eds, posee el control del presupuesto, de la burocracia y puede decretar las llamadas medidas provisorias, explica Limongi<\/p><\/blockquote>\n

En aquella \u00e9poca, investigar en el Congreso Nacional no era una tarea sencilla. Al principio, los funcionarios del sector de documentaci\u00f3n de la C\u00e1mara eran quienes realizaban la b\u00fasqueda, en los t\u00e9rminos apuntados por el equipo, enviaban el material impreso a S\u00e3o Paulo y, en Cebrap, los investigadores cargaban la informaci\u00f3n en planillas. Con la llegada de Limongi, docente de la Facultad de Filosof\u00eda, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de S\u00e3o Paulo (FFLCH-USP), en 1993, las votaciones nominales comenzaron a formar parte del espectro de la investigaci\u00f3n, tornando imprescindible fotocopiar miles de p\u00e1ginas de los diarios del Congreso para mapear la actividad de cada uno de los diputados. El descubrimiento de t\u00f3picos de ese proceso hasta entonces ignorados, tales como la abstenci\u00f3n y la orientaci\u00f3n de un l\u00edder, por ejemplo, deriv\u00f3 en viajes extras a Brasilia para recabar datos. \u201cA partir de esa investigaci\u00f3n, quedamos en el centro del debate institucional brasile\u00f1o posterior a la redemocratizaci\u00f3n: si el presidencialismo funcionaba o no\u201d, recuerda Limongi, quien actualmente revista como docente en la Escuela de Econom\u00eda de S\u00e3o Paulo, en la Fundaci\u00f3n Getulio Vargas (FGV-EESP). En la academia, la opini\u00f3n corriente era que el r\u00e9gimen pol\u00edtico no funcionar\u00eda.<\/p>\n

<\/a>Entre los estudiosos del tema, entre los cuales figuran los polit\u00f3logos estadounidenses Barry Ames y Scott Mainwaring y el soci\u00f3logo espa\u00f1ol Juan Linz (1926-2013), se sosten\u00eda la perspectiva de 1964: eminentemente conservadora, la Legislatura brasile\u00f1a constituir\u00eda un obst\u00e1culo para la labor del Ejecutivo. Ser\u00eda un problema de gobernabilidad. \u201cLa idea predominante era la de un Congreso que chantajeaba al Ejecutivo\u201d, informa Figueiredo. \u201cLinz, por ejemplo, dec\u00eda que como los presidentes pod\u00edan elegir a sus ministros no tendr\u00edan incentivos para formar coaliciones\u201d. El polit\u00f3logo Regis Stephan de Castro Andrade (1938-2002), de la FFLCH-USP, fue uno de los primeros en cambiar el enfoque de las investigaciones. Al analizar el poder de las comisiones, empez\u00f3 a prestarles atenci\u00f3n a las innovaciones introducidas por la Constituci\u00f3n recientemente aprobada. La investigaci\u00f3n coordinada por Figueiredo y Limongi acabar\u00eda por demostrar que la relaci\u00f3n actual entre el Ejecutivo y el Legislativo deriva del texto constitucional.<\/p>\n<\/div>

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\n

Disciplina partidaria<\/strong>
\nSin una hip\u00f3tesis propiamente dicha, la preocupaci\u00f3n inicial de los estudiosos consist\u00eda en entender el funcionamiento del sistema pol\u00edtico brasile\u00f1o y cu\u00e1l era el papel que desempe\u00f1aba el Congreso. Resolvieron efectuar un seguimiento de la tramitaci\u00f3n de propuestas del gobierno. \u201cSi el Ejecutivo no consigue la aprobaci\u00f3n de sus medidas porque supuestamente la Legislatura no coopera y las bloquea, examinaremos las propuestas de ley del Ejecutivo para ver qu\u00e9 es lo que sucede\u201d, propuso Limongi. La percepci\u00f3n general era que el individualismo imperaba en el Congreso y que no habr\u00eda una disciplina hacia el interior de los partidos pol\u00edticos.<\/p>\n

\u201cYo no esperaba que eso fuera diferente, hasta que las primeras estad\u00edsticas apuntaron a la existencia de una disciplina partidaria. Eso fue sorprendente\u201d, relata. Desde 1989, el porcentaje de diputados de la base gobernante que vot\u00f3 de acuerdo con la recomendaci\u00f3n del l\u00edder del gobierno ha sido superior a un 80%<\/a>. Durante la investigaci\u00f3n, tambi\u00e9n pudo comprobarse que los reglamentos internos de la C\u00e1mara de Diputados y del Senado son proclives a los partidos pol\u00edticos. \u201cEn el plano institucional, los partidos son actores pol\u00edticos privilegiados\u201d, agrega (lea en <\/em>Pesquisa FAPESP, edici\u00f3n\u00a0 n\u00ba 114<\/em><\/a>).<\/p>\n

Las bases institucionales del presidencialismo de coalici\u00f3n est\u00e1n en el poder legislativo del presidente, que dispone de mecanismos para controlar la agenda del Congreso, dice Figueiredo<\/p><\/blockquote>\n

La comparaci\u00f3n entre los textos constitucionales dej\u00f3 en evidencia que todas las reformas introducidas por los militares para apuntalar al Poder Ejecutivo, se mantuvieron en la Constituci\u00f3n vigente actualmente, donde el instrumento de la denominada medida provisoria (MP), por ejemplo, es una adaptaci\u00f3n del antiguo decreto con fuerza de ley al r\u00e9gimen democr\u00e1tico. A diferencia de lo que aseguraba la Constituci\u00f3n de 1946, seg\u00fan Figueiredo y Limongi, el modelo pol\u00edtico instaurado en Brasil a partir de 1988 combina \u201creglas de atenuaci\u00f3n del poder en el sistema de representaci\u00f3n y de concentraci\u00f3n del poder en el sistema de toma de decisiones del gobierno\u201d. \u201cEl presidente sigue siendo el legislador principal del pa\u00eds, ostenta el control del presupuesto, de la burocracia y puede dictar esas medidas provisorias\u201d, resume Limongi. Seg\u00fan \u00e9l, se trata de una tendencia que se repite en las constituciones democr\u00e1ticas aprobadas con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. \u201cTal caracter\u00edstica, con un parlamento racionalizado, no se opone a la teor\u00eda constitucional moderna. Si tuviera que redactar un texto constitucional, yo lo har\u00eda de esa misma manera\u201d, dice.<\/p>\n

Eso se refleja, por ejemplo, en un modelo de \u00e9xito y de dominancia del Ejecutivo en cuanto a la aprobaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n nacional, muy similar al que se observa en los gobiernos parlamentarios. La condici\u00f3n de \u00e9xito del Ejecutivo est\u00e1 relacionada con el porcentaje de proyectos propuestos por el presidente de la Rep\u00fablica que se convierten en ley. La dominancia, a su vez, est\u00e1 relacionada con el porcentaje del total de leyes aprobadas que fueron impulsadas por \u00e9l. Desde la redemocratizaci\u00f3n, el promedio ha sido de un 77,3% y un 83,5%, respectivamente<\/a>. \u201cDurante el desarrollo de nuestras investigaciones, detectamos que las bases institucionales del presidencialismo de coalici\u00f3n se basan en el poder legislador del presidente, que cuenta con los mecanismos constitucionales como para controlar la agenda del Congreso\u201d, explica Figueiredo.<\/p>\n

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El reportaje de tapa de la edici\u00f3n n\u00ba 49 de Pesquisa FAPESP<\/em> abord\u00f3 un estudio sobre los modelos de interacci\u00f3n entre los poderes Ejecutivo y Legislativo<\/p><\/div>\n

El poder de la agenda<\/strong>
\nA medida que fueron avanzando en la comprensi\u00f3n del funcionamiento del Congreso, Figueiredo y Limongi acabaron por deconstruir el precepto dominante en la literatura, incluso en la literatura internacional, referido a acuerdos pol\u00edticos y alianzas interpartidarias. \u201cLa literatura dec\u00eda que los presidentes no formar\u00edan coalici\u00f3n para gobernar. Eso era algo muy instalado, pero a partir de nuestros hallazgos comenzamos a derribar ese mito\u201d, dice Limongi (lea en <\/em>Pesquisa FAPESP, Edici\u00f3n Especial FAPESP 50 a\u00f1os<\/em><\/a>). \u201cLa etapa actual de los estudios nos permite decir que hoy en d\u00eda, desde un punto de vista institucional, el presidencialismo de coalici\u00f3n funciona en Brasil\u201d.<\/p>\n

En el art\u00edculo intitulado A crise atual e o debate institucional<\/em>, que publicaron en 2017, ellos sintetizan la l\u00f3gica operativa de un gobierno de este tipo: \u201cLa iniciativa, la formulaci\u00f3n y la propuesta de la agenda son potestad del Ejecutivo, del presidente o de su partido. Los partidos de coalici\u00f3n, en general, colaboran en la implementaci\u00f3n de esa agenda. As\u00ed es como se respeta el mandato popular que emerge de las urnas. La versi\u00f3n final de la agenda, aquella que se aprueba y que luego ser\u00e1 implementada, le cabe a la coalici\u00f3n\u201d. Tal como lo entienden los investigadores, en los gobiernos de coalici\u00f3n, \u201cm\u00e1s que una relaci\u00f3n vertical de conflicto entre Ejecutivo y Legislativo, lo que se observa es una relaci\u00f3n horizontal de intercambio y cooperaci\u00f3n entre el Ejecutivo y los miembros de la coalici\u00f3n\u201d.<\/p>\n

Al desarrollarse en forma emp\u00edrica y comparativa, con una revisi\u00f3n del modelo anterior y poniendo en evidencia aspectos positivos del presidencialismo de coalici\u00f3n, la investigaci\u00f3n acab\u00f3 por desafiar cierta interpretaci\u00f3n te\u00f3rica que divid\u00eda al mundo de la pol\u00edtica en desarrollado y subdesarrollado. \u201cDesde el punto de vista institucional, no hay raz\u00f3n para que Brasil tenga un complejo de inferioridad. La democracia brasile\u00f1a es igual que cualquier otra, funciona del mismo modo, nuestro pueblo no es diferente, la racionalidad pol\u00edtica no es distinta\u201d, dice Limongi, quien, al igual que Figueiredo, tiene como mentor intelectual a Adam Przeworski, polit\u00f3logo de la Universidad de Nueva York.<\/p>\n

<\/a>Ambos parten del supuesto de que los presidentes act\u00faan en forma racional, poseen un proyecto de gobierno y pretenden implementar pol\u00edticas p\u00fablicas. \u201cDentro de ese enfoque institucionalista que avalamos, la racionalidad del gobernante es primordial. Pero no es determinante. Las instituciones no determinan el comportamiento del actor pol\u00edtico. La actividad del pol\u00edtico ser\u00e1 el nexo entre las instituciones y los resultados que van a producirse\u201d, explica Figueiredo. \u201cLos actores reaccionan estrat\u00e9gicamente ante la variabilidad de las instituciones\u201d, a\u00f1ade Limongi. A la luz de los datos actualizados en el libro que est\u00e1n compilando, ellos se proponen revisar el funcionamiento del presidencialismo de coalici\u00f3n.<\/p>\n\n \n \n \n <\/picture>\n

Un punto de inflexi\u00f3n<\/strong>
\nLa coordinadora del N\u00facleo de Estudios de Instituciones Pol\u00edticas y Elecciones de Cebrap, Andr\u00e9a Freitas, polit\u00f3loga del Instituto de Filosof\u00eda y Ciencias Humanas de la Universidad de Campinas (IFCH-Unicamp), forma parte de la segunda generaci\u00f3n de investigadores del proyecto. \u201cMe formaron para pensar e investigar dentro del grupo\u201d, relata Freitas, quien desde hace 17 a\u00f1os estudia la relaci\u00f3n entre el Ejecutivo y el Legislativo, y actualmente trata de dilucidar c\u00f3mo transcurre el proceso de negociaci\u00f3n que conduce al \u00e9xito del Ejecutivo. Para garantizar la continuidad y vitalidad de la propuesta, el n\u00facleo que se encuentra bajo su responsabilidad agrupa a investigadores en todas las etapas de su formaci\u00f3n. El inter\u00e9s por la capacitaci\u00f3n t\u00e9cnica sigue siendo fundamental. \u201cLos tipos de cursos disponibles fueron mutando en con el paso de los a\u00f1os. Hoy en d\u00eda, por ejemplo, ya no se necesita dominar una herramienta tal como el software<\/em> Access, pero es necesario saber estructurar un banco de datos y conocer los lenguajes de programaci\u00f3n R y Python\u201d, comenta.<\/p>\n

Fabiano Santos, coordinador del N\u00facleo de Estudios sobre el Congreso (Necon) del Iesp-Uerj y fundador del Observatorio de la Legislatura Brasile\u00f1a (OLB), nota en el rigor metodol\u00f3gico uno de los grandes m\u00e9ritos del proyecto. \u201cEl trabajo de ellos impuso una nueva agenda, al llamar la atenci\u00f3n de la comunidad cient\u00edfica al respecto de la necesidad de desarrollar con teor\u00edas m\u00e1s sofisticadas, microfundamentadas, acerca del Congreso\u201d, analiza el investigador, quien desde hace tres d\u00e9cadas estudia la Legislatura brasile\u00f1a. Recientemente, en un trabajo conjunto con Acir Almeida, Santos adapt\u00f3 hip\u00f3tesis de lo que se denomina teor\u00eda informativa \u2013seg\u00fan la cual el Congreso Nacional se organizar\u00eda para buscar informaciones acerca de c\u00f3mo desarrollar pol\u00edticas p\u00fablicas\u2013 como complemento de los hallazgos de Figueiredo y Limongi al respecto de la din\u00e1mica legislativa en Brasil bajo el presidencialismo de coalici\u00f3n.<\/p>\n

Experto en instituciones pol\u00edticas de Am\u00e9rica Latina desde los a\u00f1os 1990, el polit\u00f3logo Timothy Power, director de la Oxford School of Global and Area Studies, en Oxford, Inglaterra, tambi\u00e9n identifica en los hallazgos de Figueiredo y Limongi un punto de inflexi\u00f3n en los estudios sobre la Legislatura. \u201cEllos cambiaron la manera en que entendemos los partidos y corrigieron un gran error de interpretaci\u00f3n de cient\u00edficos brasile\u00f1os y extranjeros que realizaban inferencias acerca de la fortaleza de los partidos bas\u00e1ndose tan solo en las caracter\u00edsticas del sistema electoral del pa\u00eds\u201d, analiza. \u201cAl medir por primera vez la cantidad de diputados que segu\u00edan las directrices del l\u00edder, facilitaron un an\u00e1lisis emp\u00edrico, difundieron el uso de esa m\u00e9trica y han influido en la investigaci\u00f3n en otros pa\u00edses\u201d. Power lamenta solamente que el conocimiento no haya llegado a la prensa. \u201cLos periodistas todav\u00eda repiten que los partidos son d\u00e9biles e insisten en hacer hincapi\u00e9 en la liviandad de la clase pol\u00edtica. No entienden los incentivos institucionales que hay por detr\u00e1s de ella y eso, sin lugar a dudas, impacta en la democracia\u201d.<\/p>\n

Proyecto<\/strong>
\nInstituciones pol\u00edticas, modelos de interacci\u00f3n Ejecutivo-Legislativo y capacidad de gobierno (n\u00ba 16\/14525-6<\/a>); Modalidad<\/strong> Ayuda a la Investigaci\u00f3n \u2013 Tem\u00e1tico; Investigador responsable<\/strong> Fernando Limongi (Cebrap); Inversi\u00f3n <\/strong>\u00a0R$ 953.208,97<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"La revista acompa\u00f1\u00f3 el desarrollo de un estudio pionero sobre las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo en Brasil","protected":false},"author":522,"featured_media":332548,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_acf_changed":false,"_exactmetrics_skip_tracking":false,"_exactmetrics_sitenote_active":false,"_exactmetrics_sitenote_note":"","_exactmetrics_sitenote_category":0,"footnotes":""},"categories":[187],"tags":[283,310],"coauthors":[1319],"class_list":["post-332547","post","type-post","status-publish","format-standard","has-post-thumbnail","hentry","category-humanidades-es","tag-ciencia-politica-es","tag-historia-es","keywords-pesquisa-fapesp-20-anos-es"],"acf":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/332547","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/users\/522"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=332547"}],"version-history":[{"count":4,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/332547\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":333282,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/332547\/revisions\/333282"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/media\/332548"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=332547"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=332547"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=332547"},{"taxonomy":"author","embeddable":true,"href":"https:\/\/revistapesquisa.fapesp.br\/es\/wp-json\/wp\/v2\/coauthors?post=332547"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}