Las discusiones de la reforma tributaria en Brasil reci\u00e9n comienzan, pero ya est\u00e1n generando un movimiento s\u00edsmico entre los gobernadores de 27 estados del pa\u00eds y el gobierno de Luiz In\u00e1cio Lula da Silva. En los encuentros organizados con Lula, los representantes de los estados han dejado claro que la mentada reforma es fundamental, pero se muestran atentos a las posibles p\u00e9rdidas en la torta de recaudaci\u00f3n ocasionadas por los cambios que se plantean. El \u00fanico tema que parece adquirir aires de consenso es el punto de partida de la reestructuraci\u00f3n: la unificaci\u00f3n de las legislaciones relativas al Impuesto sobre la Circulaci\u00f3n de Mercader\u00edas y Servicios (ICMS) entre los estados.<\/p>\n
“La diferenciaci\u00f3n del ICMS interestadual est\u00e1 haci\u00e9ndole un mal enorme para el pa\u00eds. Si se produce una ecualizaci\u00f3n del Impuesto sobre la Circulaci\u00f3n, es potencialmente posible reducir las p\u00e9rdidas econ\u00f3micas entre 4.5 y 9 mil millones de reales anuales, es decir, dos programas Hambre Cero, solamente referentes a las p\u00e9rdidas en log\u00edstica. La actual estructura se abate sobre los costos log\u00edsticos y sobre la decisi\u00f3n de instalarse en determinado lugar”, explica Hugo Tsugunobu Yoshida Yoshizaki, profesor de la Escuela Polit\u00e9cnica de la Universidad de S\u00e3o Paulo (USP), quien realiz\u00f3 la investigaci\u00f3n intitulada\u00a0Impacto sobre la Circulaci\u00f3n de Mercader\u00edas y Servicios en la Red Log\u00edstica Brasile\u00f1a<\/em>, que cont\u00f3 con el apoyo de la FAPESP, y recientemente defendi\u00f3 su tesis de libre docencia sobre este tema.<\/p>\n De acuerdo con la legislaci\u00f3n vigente, cada unidad de la federaci\u00f3n tiene una ley referente al impuesto. En el estado de S\u00e3o Paulo, la tasa general es del 18%; en otros estados llega al 17%, pero dicho tributo se reduce al 12% en la comercializaci\u00f3n entre otros estados, y al 7% para ventas de empresas de los estados de las regiones sur y sudeste a otras regiones del pa\u00eds. El primer resultado de este proceso es que las transacciones entre estados se ven favorecidas. As\u00ed y todo, Yoshizaki apunta un grave efecto colateral, al que define como un amplio espacio para maniobras fiscales.<\/p>\n “Como el ICMS es un impuesto calculado en forma de cr\u00e9ditos y d\u00e9bitos a lo largo de la cadena, cabr\u00eda la posibilidad de crear un mecanismo de elisi\u00f3n fiscal, en el que el turismo de productos desempe\u00f1ar\u00eda el papel central”, sostiene el profesor de la Poli. En la jerga de los especialistas se denomina turismo de productos al tr\u00e1nsito artificialmente creado para ganar con las ventajas tributarias. Un buen ejemplo de esto es el de una f\u00e1brica ubicada en S\u00e3o Paulo, pero que posee un dep\u00f3sito en Minas Gerais para atender a clientes del estado paulista. “A decir verdad, el producto va hasta Minas Gerais \u00fanicamente para hacer ‘turismo’, pues su destino es otro. Es m\u00e1s, es su lugar de origen: S\u00e3o Paulo”, comenta. El turismo fiscal ocurre en Brasil debido a la variaci\u00f3n de ICMS entre los estados. Si la empresa ideada anteriormente vende productos a clientes paulistas, la tasa aplicada ser\u00e1 del 18%. No obstante, si estos mismos clientes son atendidos en Minas Gerais, la tasa ser\u00e1 del 12%, lo que otorga un margen de un 6% al fabricante.<\/p>\n La conclusi\u00f3n es sencilla: “El ICMS estar\u00eda contribuyendo a aumentar artificialmente los costos operativos de la log\u00edstica, con el fin de obtener ventajas tributarias, generando as\u00ed un costo Brasil extra”, critica Yoshizaki.Esto parece explicar el hecho de que algunos mayoristas y distribuidores hayan preferido instalarse en el sur de Minas Gerais, cerca de los mayores centros de consumo, como el Gran S\u00e3o Paulo y el Gran R\u00edo de Janeiro. Para el profesor, esta estrategia log\u00edstica empieza a ser rentable a partir de mercanc\u00edas con valores superiores a los 600 reales por tonelada.<\/p>\n Con todo, en las simulaciones presentadas en su tesis, “el costo Brasil del ICMS” puede tener un aumento que var\u00eda entre un 3,5% y un 11%, siguiendo esa estrategia de ventaja tributaria interestadual. En dicho estudio, el investigador simul\u00f3 escenarios – fundamentados en modelos matem\u00e1ticos de optimizaci\u00f3n -, que tomaron como base a la industria de bienes de consumo no durables (alimentos, material de higiene y limpieza, etc.) y que, por lo tanto, fueron extrapolados a la econom\u00eda como un todo.<\/p>\n “En caso de que las industrias de bienes de consumo adopten una hip\u00f3tesis conservadora de un 20% de evasi\u00f3n potencial en la cadena del ICMS, la red log\u00edstica dise\u00f1ada genera un incremento de un 3,49% en los costos de operaci\u00f3n del escenario b\u00e1sico. Si se considera que cerca del 15% de la distribuci\u00f3n se hace v\u00eda grandes redes, apuntadas como no evasoras, se puede adoptar como l\u00edmite superior para la evasi\u00f3n potencial la fracci\u00f3n del 80% y, en ese caso, el aumento log\u00edstico se ubica en un 11,63%”, explica Yoshizaki.<\/p>\n Un otro punto cr\u00edtico de la actual legislaci\u00f3n de ICMS es aqu\u00e9l que est\u00e1 fuera de la ley: la evasi\u00f3n. Seg\u00fan Yoshizaki, es muy complicado determinar la influencia del ICMS sobre el turismo de mercader\u00edas, pues el \u00edndice de no pagadores del impuesto es desconocido, pero probablemente sea muy elevado. El ICMS sigue la l\u00f3gica de la no acumulatividad, lo que significa que, a los efectos de verificar el tributo debido, se debe deducir del impuesto incidente sobre la salida de mercader\u00edas el impuesto ya cobrado en las operaciones anteriores relativas a la circulaci\u00f3n de aquellas mercanc\u00edas o de las materias primas necesarias para su industrializaci\u00f3n.<\/p>\n Distorsiones Seg\u00fan Yoshizaki, una alternativa consiste en que el comerciante no le d\u00e9 importancia al cr\u00e9dito del ICMS. “Si \u00e9ste es un evasor del impuesto, permanece indiferente con relaci\u00f3n que se refiere a saber de d\u00f3nde recibi\u00f3 la mercader\u00eda, pues no necesita ese cr\u00e9dito”, dice el investigador. Otro punto ser\u00eda favorable para los proveedores, pero \u00fanicamente para aqu\u00e9llos que tienen el monopolio del sector. Sucede que as\u00ed no dar\u00eda opci\u00f3n al consumidor para negociar esas ventajas tributarias interestaduales. “Pero en el caso de mercados en los que hay competencia de precio, esos ahorros acaban siendo pasados a los clientes. Para ventas realizadas fuera del estado de la industria, este descuento ser\u00eda exactamente la diferencia de tasas intra e interestaduales del ICMS, lo que asegura un precio m\u00e1s ‘competitivo'”, afirma. Es el llamado descuento del ICMS.<\/p>\n El debate en torno al ICMS se justifica tambi\u00e9n debido a sus n\u00fameros. En 2000, el total del impuesto recaudado en todos los estados fue de 82.300 millones de reales, lo que corresponde al 87% de la carga tributaria de los estados y al 22,8% de la carga tributaria total brasile\u00f1a. El ICMS recauda por tanto cerca del 7,5% del PBI nacional.Puesto que el punto de partida est\u00e1 m\u00e1s o menos definido en la reforma tributaria, privilegiando la ecualizaci\u00f3n del ICMS, las divergencias comienzan a aparecer en otros desdoblamientos. “No hay salida. La ecualizaci\u00f3n debe hacerse. El problema es saber si la tasa debe cobrarse en el origen o en el destino de la mercader\u00eda”, afirma Yoshizaki.<\/p>\n En la actualidad el ICMS es cobrado tanto en el estado que fabrica como en aqu\u00e9l que consume los productos. Es decir: todas las etapas de la circulaci\u00f3n de mercader\u00edas y de prestaci\u00f3n de servicios est\u00e1n sujetas al ICMS, y exigen la emisi\u00f3n de una factura, de manera tal que el impuesto pueda ser calculado por el contribuyente y recaudado por el Estado. “A decir verdad, quien paga el impuesto es el consumidor final, pero es sabido que partes de la cadena lo evaden, y muchas veces el comerciante recibe el cr\u00e9dito, pero no paga su parte, pues no emite su factura”, dice el profesor.<\/p>\n Para alterar las distorsiones del ICMS, el programa de gobierno de Lula propon\u00eda la creaci\u00f3n de un Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), que ser\u00eda no solamente amplio, sino que tambi\u00e9n tendr\u00eda una legislaci\u00f3n unificada y con pocas tasas. El texto preve\u00eda el reemplazo del ICMS por el IVA estadual, que ser\u00eda unificado y pasar\u00eda a ser cobrado por el Estado consumidor de la mercader\u00eda. Este mecanismo ser\u00eda una forma de acabar con la guerra fiscal, evitando as\u00ed que los estados bajasen sus tasas del ICMS para atraer empresas. Para algunos gobernadores, en tanto, la propuesta que prev\u00e9 la recaudaci\u00f3n \u00fanicamente en el destino ocasionar\u00eda p\u00e9rdidas a los estados llamados “exportadores netos”: aqu\u00e9llos que venden m\u00e1s de lo que compran a otros estados, como es el caso paradigm\u00e1tico de S\u00e3o Paulo.<\/p>\n “L\u00f3gicamente, S\u00e3o Paulo ser\u00eda el gran perdedor, pues tiene el mayor parque industrial. Por eso entiendo que las discusiones deben procurar la neutralidad desde el punto de vista tributario, intentar lograr una mayor eficiencia en la cuesti\u00f3n del modelo”, declar\u00f3 recientemente el gobernador del estado, Geraldo Alckmin. No por casualidad, muchos otros gobernadores defienden la creaci\u00f3n de un fondo de compensaci\u00f3n para resarcir a los estados de las p\u00e9rdidas. “No discuto aqu\u00ed la pol\u00edtica de exenci\u00f3n fiscal, que puede continuar, pero no hay ninguna ventaja para el pa\u00eds en trabajar con la diferenciaci\u00f3n del ICMS entre los estados”, observa el profesor.<\/p>\n Para \u00e9ste, los c\u00e1lculos sobre las p\u00e9rdidas ocasionadas por las “ventajas log\u00edsticas derivadas de la variaci\u00f3n del ICMS” tambi\u00e9n deben tener en cuenta otros factores, como el aumento del tr\u00e1nsito de camiones pesados en ciertas carreteras, que promueve congestionamientos y accidentes; eso sin contar el mayor desgaste del pavimento de dichas carreteras, que disminuye su vida \u00fatil. “Es un movimiento es generado en forma artificial y que no le agrega valor econ\u00f3mico al producto, e implica un costo Brasil extra. Esto demuestra la importancia de incluir esta discusi\u00f3n en el \u00e1mbito general de la reforma tributaria que se debate en el Congreso”, analiza el investigador de la Poli.<\/p>\n Una guerra diferente Para Cavalcanti, la Constituci\u00f3n de 1988 dot\u00f3 a los estados de autonom\u00eda para legislar en materia de Impuesto sobre la Circulaci\u00f3n de Mercader\u00edas y Servicios (ICMS), el principal instrumento de la guerra fiscal entre \u00e9stos. “En ese momento se empez\u00f3 a registrar un aflojamiento del Consejo de Pol\u00edtica de Hacienda (Confaz, sigla en portugu\u00e9s), un organismo que debat\u00eda todas las cuestiones fiscales, y contaba con la votaci\u00f3n de todos los secretarios de Hacienda de los estados brasile\u00f1os”, explica el autor. “Durante el gobierno militar, dicho \u00f3rgano desempe\u00f1\u00f3 un rol preponderante en la inhibici\u00f3n de la guerra fiscal. Como el presidente del \u00f3rgano era el ministro de Hacienda, cualquier acci\u00f3n en direcci\u00f3n hacia la guerra fiscal era vetada por el ‘zar’ de la econom\u00eda a la \u00e9poca”, prosigue.<\/p>\n Pero m\u00e1s all\u00e1 del aliciente constitucional, lo que torn\u00f3 m\u00e1s r\u00edspida la disputa entre los estados en procura de mayores inversiones fue la apertura del mercado y la estabilidad econ\u00f3mica conquistada con el Plan Real, en 1994. Las protagonistas de esta guerra fueron las automotrices, responsables de gran parte de la inversi\u00f3n extranjera directa (IED) en el pa\u00eds hasta 1998. Debido a los paquetes de beneficios fiscales ofrecidos por los estados, Renault, Chrysler y Audi se instalaron en Paran\u00e1; la f\u00e1brica de camiones de Volkswagen y Peugeot en R\u00edo y General Motors en R\u00edo Grande do Sul.<\/p>\n Con todo, el caso que m\u00e1s llam\u00f3 la atenci\u00f3n fue el de Ford, que se instal\u00f3 en Bah\u00eda. “Los contratos eran secretos, y cuando se produjo la pugna entre R\u00edo Grande do Sul y Bah\u00eda por la instalaci\u00f3n de la automotriz, los valores salieron a la luz. Es posible que, para atraer a la industria hacia los dominios de su territorio, el gobierno bahiano haya concedido m\u00e1s de un 60% de la inversi\u00f3n total, de cerca de mil millones de reales, en beneficios fiscales”, comenta Cavalcanti.<\/p>\n Seg\u00fan el autor, artificios como \u00e9stos rompen con el pacto federal del pa\u00eds, cuyo principio es el de un trabajo arm\u00f3nico entre municipios, estados y federaci\u00f3n. “Esto es constitucional, pero cuando los estados entablan esa disputa, lo que pasa a valer es el pensamiento aislado de cada unidad, sin tener en cuenta un proyecto nacional”, cree el autor. Con la ca\u00edda de la inversi\u00f3n extranjera directa en el pa\u00eds – 16.600 millones de d\u00f3lares en 2002, cuando en el a\u00f1o inmediatamente anterior fueron 22.500 millones de d\u00f3lares -, la guerra fiscal entre los estados pas\u00f3 a tener un papel de coadyuvante en la escena nacional. Pero, de cualquier manera, las discusiones referentes a la reforma tributaria entre los gobiernos federal y estaduales se encuentran entre los principales temas de la agenda de Luiz In\u00e1cio Lula da Silva. “Lo que se plantea es una ley federal que establezca reglas comunes para todos los estados, por medio de un impuesto ecualizado. En teor\u00eda, ese impuesto aminora el poder de los estados para llevar adelante una guerra fiscal”, observa.<\/p>\n El gran debate se concentra en la cuesti\u00f3n relativa a si el nuevo impuesto ser\u00e1 cobrado en el origen o en el destino del producto. En caso de que lo sea en el destino, S\u00e3o Paulo, que es un estado considerado como “exportador neto” de mercader\u00edas, ser\u00e1 duramente afectado y perder\u00e1 alrededor de un 17% de su recaudaci\u00f3n. “La propuesta es a\u00fan preliminar, y los intereses son diversos. Pero considero que ese debate est\u00e1 medio que fuera de lugar”, critica Cavalcanti.Para \u00e9ste, la reforma impositiva es tan solo uno de los aspectos del problema del desarrollo econ\u00f3mico del pa\u00eds. “La industria en Brasil est\u00e1 concentrada en la regi\u00f3n sudeste, pues no existe una pol\u00edtica regional de desarrollo. En este escenario, los estados esgrimen las \u00fanicas armas de las que disponen para atraer inversiones de afuera”, eval\u00faa. “Por lo tanto, de nada sirve discutir \u00fanicamente cuestiones tributarias. Es preciso incluir en las reuniones de los gobernadores con Lula un programa de desarrollo, que sea pensado como una naci\u00f3n y no como estados aislados y enemigos”, concluye Cavalcanti.<\/p>\n
\n<\/strong>Yoshizaki menciona otro ejemplo de las distorsiones que la actual legislaci\u00f3n permite: “Consideremos que una empresa compr\u00f3 materias primas para fabricar su producto, que es vendido 2.500 reales. En el valor de compra de los materiales est\u00e1 embutido el ICMS de un 17% \u00f3 18%. Por el principio de no acumulatividad, ese valor queda como cr\u00e9dito para la industria, y es utilizado contra el d\u00e9bito de ICMS cuando la misma empresa venda su producto, y si esto se concreta en otro estado, ser\u00e1 de solamente un 12%. El cliente tendr\u00e1 un cr\u00e9dito del 12%, pero deber\u00e1 retener un 17% \u00f3 18%, quedando as\u00ed en desventaja. Pero, y el cliente, \u00bfaceptar\u00e1 esa transferencia pasivamente?”, se pregunta el profesor.<\/p>\n
\n<\/strong><\/em>La guerra fiscal entablada entre los estados para atraer inversiones productivas hacia sus territorios siempre existi\u00f3 en Brasil. Pero con la Constituci\u00f3n de 1988, y con la apertura econ\u00f3mica del pa\u00eds, dicha guerra consigui\u00f3 munici\u00f3n extra, que fue a parar a manos de los gobernadores. “La Constituci\u00f3n confundi\u00f3 la democratizaci\u00f3n con la descentralizaci\u00f3n, al dotar de mayor autonom\u00eda a los gobiernos estaduales”, dice Carlos Eduardo G. Cavalcanti, que escribi\u00f3 el libro\u00a0A Guerra Fiscal no Brasil<\/em> (Ediciones Fundap, 145 p\u00e1gs., R$ 20), conjuntamente con S\u00e9rgio Prado y con apoyo de la FAPESP.<\/p>\n