“La reforma pol\u00edtica es la madre de todas las reformas”, afirm\u00f3 el presidente del Senado de Brasil, Renan Calheiros. Desde la reciente conformaci\u00f3n de una Comisi\u00f3n Parlamentaria de Investigaci\u00f3n (CPI) sobre el accionar de la estatal Correios, con rango bicameral, puede notarse un exacerbado inter\u00e9s en introducir cambios en el sistema pol\u00edtico nacional, que se hace presente en el discurso de acusados y acusadores, incluso cuando el que habla es el pol\u00e9mico diputado Roberto Jefferson, quien invoc\u00f3 la mentada reforma al brindar su testimonio ante la CPI, como la panacea contra la corrupci\u00f3n.<\/p>\n
“La instituciones no crean corruptos. Es preciso hacer algunos cambios; pero no se trata de nada profundo, so pena de que, a contramano de lo que ser\u00eda de esperarse, cortemos importantes canales de acceso por parte de la poblaci\u00f3n al sistema pol\u00edtico”, advierte Argelina Figueiredo, coordinadora del proyecto intitulado Instituciones pol\u00edticas, modelos de interacci\u00f3n Ejecutivo-Legislativo y capacidad gobernativa (que cuenta con el apoyo de la FAPESP), en sociedad con Fernando Limongi. “El desempe\u00f1o del sistema pol\u00edtico brasile\u00f1o no es tan negativo; por eso no se justifican los planteos de reforma pol\u00edtica, al menos no con tanta urgencia y\/o con una profundidad tal como se aborda el tema ante la opini\u00f3n p\u00fablica. Las reformas no son ant\u00eddotos contra las crisis, y su efecto sobre la composici\u00f3n de la clase pol\u00edtica es dudoso e incierto”, dice.<\/p>\n
La discusi\u00f3n inherente a la reforma pol\u00edtica tiene varias facetas pero, a su vez, tiene cuatro puntos recurrentes, sobre los cuales no hay un consenso: la fidelidad partidaria, con la finalidad de reducir la migraci\u00f3n entre partidos; la adopci\u00f3n de listas cerradas o “listas s\u00e1bana”, es decir, los partidos confeccionar\u00edan las listas con sus candidatos antes de las elecciones, quedando as\u00ed a cargo de los electores la mera misi\u00f3n de votar en el partido, lo que supuestamente terminar\u00eda con el “individualismo” electoral; la cl\u00e1usula barrera, que prev\u00e9 la cancelaci\u00f3n del registro del partido que no logre obtener al menos un representante en el Congreso Nacional, o que no obtuviera al menos 50 mil votos, y un sistema de financiamiento p\u00fablico de las campa\u00f1as, que pondr\u00eda fin a la as\u00ed llamada “caja dos” [aportes ilegales]. “Debemos tener cuidado con el hiperinstitucionalismo ingenuo, que cree que todo pueden modificarlo las instituciones p\u00fablicas, por la sola existencia de reglas”, analiza Limongi. Para los autores, la enmienda podr\u00eda salir peor que el soneto: “En nombre de la \u00a0‘gobernabilidad’ y de la eficiencia gubernamental no es necesario cambiar el sistema de gobierno y restringir m\u00e1s todav\u00eda los derechos parlamentarios, ni mucho menos estipular barreras de ingreso al sistema pol\u00edtico, impidiendo as\u00ed que las demandas sociales puedan canalizarse a trav\u00e9s del Legislativo”, sostienen los investigadores. “No hay raz\u00f3n para reducir el n\u00famero de partidos y otorgarles m\u00e1s ventajas a los l\u00edderes partidarios. Las reformas restringir\u00edan el rol del Congreso en la definici\u00f3n de la agenda gubernamental y su influencia aut\u00f3noma en la formulaci\u00f3n de pol\u00edticas p\u00fablicas”, aseveran.<\/p>\n
Las cr\u00edticas al sistema actual son ya conocidas: la democracia brasile\u00f1a se encontrar\u00eda todav\u00eda en proceso de consolidaci\u00f3n y se ver\u00eda permanentemente amenazada por una “crisis de gobernabilidad”, debido al multipartidarismo y a la\u00a0 representaci\u00f3n proporcional. Para los reformistas, la creciente incorporaci\u00f3n de las masas al proceso pol\u00edtico redundar\u00eda en un exceso de demandas que, de no atend\u00e9rselas, desembocar\u00edan en un extremismo que minar\u00eda las bases de la\u00a0 democracia. Ser\u00eda necesario sacrificar las diversas opciones posibles en nombre de la creaci\u00f3n de la mayor\u00eda, de la convergencia de las voluntades de los electores hacia el centro. “La vara empleada para medir la vitalidad de las instituciones condice con el grado de restricci\u00f3n impuesto a las preferencias de los electores. De acuerdo con\u00a0 este razonamiento, las instituciones que espejan o reflejan estas preferencias son d\u00e9biles, en tanto son fuertes aqu\u00e9llas que operan sobre los electores, impidi\u00e9ndoles ir hacia la polarizaci\u00f3n y el extremismo”, analiza Limongi. Pocos partidos y partidos fuertes: al disminuirse las opciones para los electores y restring\u00edrseles sus voluntades, la democracia se ver\u00eda fortalecida. Los investigadores disienten. “No es cierto que el gobierno brasile\u00f1o se encuentre inmovilizado debido a las excesivas demandas de la sociedad, que se expresan sin filtros en el sistema pol\u00edtico”, aseguran. Los autores tambi\u00e9n manifiestan su desacuerdo con relaci\u00f3n a las cr\u00edticas que se refieren a una supuesta debilidad del presidencialismo, que, en un sistema de muchos partidos, terminar\u00eda por generar siempre gobiernos minoritarios, que se ver\u00edan obligados a negociaciones individuales con los miembros del Legislativo; a hacer concesiones en desmedro del bienestar general y de la agenda gubernamental.<\/p>\n
“Estas cr\u00edticas err\u00f3neas parten del principio que apunta que el presidencialismo de coalici\u00f3n, al contrario que en el caso del parlamentarismo, es imposible”, dice Limongi. “Sin embargo, las evidencias no sustentan la afirmaci\u00f3n en el sentido de que el apoyo obtenido por el Ejecutivo sea producto fundamentalmente de la negociaci\u00f3n individual con los legisladores. Los partidos se comportan disciplinadamente, a contramano de lo que se afirma. Y como actores colectivos. Verificamos que los presidentes del per\u00edodo post 1988 condujeron coaliciones partidarias que fueron responsables de la aprobaci\u00f3n de la agenda legislativa del gobierno”, advierten los autores. De acuerdo con \u00e9stos, el sistema pol\u00edtico brasile\u00f1o no opera de manera muy diferente a lo que sucede en el parlamentarismo, pues los presidentes estructuran sus gabinetes de la misma manera que los primeros ministros: les asignan ministerios a los partidos y forman as\u00ed una coalici\u00f3n que asegurar\u00eda los votos necesarios en el Legislativo. “Tenemos un presidente fuerte y un sistema decisorio cerrado, que impide el individualismo congresual”, acota Argelina. Las excepciones confirmar\u00edan la regla.<\/p>\n
Lula da Silva <\/strong> De acuerdo con los resultados de la investigaci\u00f3n, esto podr\u00eda ser diferente, pues, seg\u00fan afirman los autores, “nuestros partidos son actores colectivos, y los bloques legislativos, al contrario de lo que indica el mito tan propalado, son disciplinados”. Entre 1989 y 1999, en las 675 votaciones realizadas en la C\u00e1mara de Diputados, al son del lineamiento de los l\u00edderes partidarios, nueve de cada diez parlamentarios votaron con su partido. De este modo, y cada vez m\u00e1s, el gobierno se ve obligado a conversar con el partido en vez de hacerlo con los diputados individualmente. “El sistema pol\u00edtico brasile\u00f1o no genera las condiciones de motivaci\u00f3n y ni siquiera institucionales para que los pol\u00edticos fundamenten sus carreras pol\u00edticas exclusivamente en v\u00ednculos personales y apartidarios con los electores y con el Ejecutivo”, revelan los autores. Es un factor extra que, tal como aseveran los profesores, va al encuentro de la necesidad de las “listas cerradas”, como la que preconizan los reformistas. “Si es que los partidos obran disciplinadamente en el Congreso, la lista abierta es entonces un falso problema. Asimismo, la lista cerrada eliminar\u00eda la participaci\u00f3n de los electores en la competencia intrapartidaria, con lo cual sus posibilidades de intervenci\u00f3n se ver\u00edan reducidas. El sistema actual es mejor, pues se plasma en dos estadios: una elecci\u00f3n en el interior del partido y, posteriormente, la elecci\u00f3n del candidato, a cargo de los electores”, asevera Limongi.<\/p>\n Otro buen ejemplo, que apunta que se exagera en esa visi\u00f3n pesimista del sistema pol\u00edtico nacional, es el nuevo proceso presupuestario, que logr\u00f3 reducir las posibilidades de corrupci\u00f3n. “Las correcciones o enmiendas al presupuesto individuales no se privilegian en el Legislativo. Los reglamentos internos del Congreso les aseguran a las enmiendas colectivas la apropiaci\u00f3n de la mayor tajada de los recursos disponibles. Todo esto transcurre sin la intervenci\u00f3n del Ejecutivo. Esto pone en tela de juicio la noci\u00f3n que indica que el proceso presupuestario se destina b\u00e1sicamente a atender intereses locales o particularistas, es decir, de las clientelas de los legisladores”, eval\u00faan los investigadores.<\/p>\n Para \u00e9stos, la suma de los citados y otros factores constituye una prueba m\u00e1s de que el “voto personal” ha ido siendo gradualmente neutralizado, ya sea debido a la concentraci\u00f3n de los poderes en manos del Ejecutivo o por el aumento del poder de los l\u00edderes partidarios. Pero el exceso de ciertos remedios puede provocar otras enfermedades. “Algunas propuestas de reforma pol\u00edtica sugieren incrementar m\u00e1s a\u00fan el poder de los liderazgos. Hoy en d\u00eda la fuerza de estos l\u00edderes en el Parlamento es tan grande que los diputados se ven obligados a obedecerles totalmente para poder actuar. Estos dirigentes definen la participaci\u00f3n de los legisladores en las mesas directivas, secretar\u00edas, etc. De esta forma, controlan la actuaci\u00f3n de sus pares de bloque”, acota Argelina. Si bien es cierto que, por una parte, esto asegura una actuaci\u00f3n partidaria cohesionada, dice la investigadora, por otra, estimula el mal afamado cambio de partidos, conocido en Brasil como “troca-troca” partidario. “Los cambios de partido, por parad\u00f3jicos que puedan parecer, no constituyen pruebas del individualismo de nuestra dirigencia pol\u00edtica. M\u00e1s bien es lo contrario. El est\u00edmulo a las migraciones durante el per\u00edodo reciente baja desde los l\u00edderes partidarios. Son \u00e9stos quienes cuentan con incentivos para atraer a los diputados hacia el seno de sus partidos”, afirma Limongi. Por eso, ser\u00eda necesario -maniatarlos, quitarles la tentaci\u00f3n de atraer a otros cuadros hacia sus partidos. Han de crearse otros incentivos para que los diputados se queden en el partido con el que llegaron al parlamento v\u00eda elecciones, m\u00e1s que una fidelidad artificial por fuerza de una ley-, subraya Argelina.<\/p>\n En efecto, no hay una l\u00f3gica en el hecho de forzar a un diputado a permanecer dentro de su partido como una forma de cohibir la migraci\u00f3n entre partidos por parte de legisladores que s\u00f3lo siguen sus intereses particulares. Al fin y al cabo, alguien que supuestamente se vender\u00eda desde el PL seguir\u00eda dispuesto a negociar si se fuera al PFL, por ejemplo. Pero el problema, tal como acotan los autores, parece estar realmente con los l\u00edderes. En la actualidad, recuerdan, \u00e9stos y el presidente de la mesa directiva de cada c\u00e1mara fijan la agenda de trabajos y tienen derechos reglamentarios que les permiten tener un control directo sobre el proceso legislativo y sobre el comportamiento en las sesiones del cuerpo. Del otro lado, pero siguiendo en Brasilia, el Ejecutivo tiene a su favor el poder de promulgar decretos de necesidad y urgencia [medidas provisorias, MPs]. Las MPs son capaces de modificar la estructura de decisi\u00f3n parlamentaria y hacen del presidente el principal legislador de la naci\u00f3n. Aunque estos decretos o MPs dependen de la aprobaci\u00f3n por parte de la mayor\u00eda de los parlamentarios, el Ejecutivo logra un alto \u00edndice de \u00e9xito en la aprobaci\u00f3n de sus proyectos, determinando as\u00ed no solamente la agenda de los trabajos legislativos, sino teniendo tambi\u00e9n influjo sobre sus resultados. “El nivel de producci\u00f3n legislativa que se observa en Brasil no se ubica lejos del desempe\u00f1o de los reg\u00edmenes parlamentarios, ya sea desde el prisma de la iniciativa como en relaci\u00f3n con el grado de \u00e9xito de las propuestas del jefe del Ejecutivo”, afirman los investigadores. Por tal motivo, la pregunta es: \u00bfqu\u00e9 habr\u00eda que reformar?<\/p>\n Uno de los puntos en discusi\u00f3n a favor de los cambios es el financiamiento de las campa\u00f1as. “Hay un nuevo mito en el mercado: se dice que las campa\u00f1as brasile\u00f1as son las m\u00e1s caras del mundo. No creo que sepamos cu\u00e1l es el real costo de las campa\u00f1as en todos los pa\u00edses del mundo. Los datos sobre Brasil se desprenden de estimaciones, cuando no de meros p\u00e1lpitos”, acota Limongi. De esta manera, nada asegura que la propuesta de financiamiento p\u00fablico de las campa\u00f1as constituya una medida eficaz contra el mal mayor y actual de la llamada “caja dos” [aportes ilegales]. Sea p\u00fablico o privado, no ser\u00e1 con este tipo de alteraci\u00f3n como desterraremos esta pr\u00e1ctica. El hecho de regularizar los aportes no garantizar\u00eda el final de las contribuciones paralelas o por fuera. “Lo que se requiere es incentivar a los financistas a hacer donaciones legales, por medio de incentivos fiscales. Se puede tambi\u00e9n hacer una previsi\u00f3n de gastos de los partidos y ejercer una mayor fiscalizaci\u00f3n sobre \u00e9stos. As\u00ed y todo, esto se har\u00eda contemplando un techo de aportes realista, no ideal”, dice Argelina. Lo que quiz\u00e1 lleve a evitar los actuales embates en el Congreso, donde diputados y senadores se acusan unos a otros de subestimar ante el Tribunal Superior Electoral (TSE) los costos reales de sus campa\u00f1as. “Los 20 a\u00f1os de autoritarismo, cuando se le prohibi\u00f3 su expresi\u00f3n a la sociedad, contribuyeron a la proliferaci\u00f3n de la corrupci\u00f3n”, considera la investigadora.<\/p>\n De cualquier manera, Angelina desestima la existencia del llamado “mensal\u00e3o” [mensualidad ilegal pagada a legisladores]. “Ser\u00eda un procedimiento irracional y sin garant\u00edas para el gobierno. El sistema no se mueve alimentado con corrupci\u00f3n y patrocinio. Si hay algo de eso, no corre entre gobierno y los diputados en particular, sino v\u00eda partidos. Lo que puede haber sucedido es una distribuci\u00f3n de dinero que fue a parar a algunos partidos, que a su vez lo repartieron entre sus miembros”. Lo m\u00e1s razonable, seg\u00fan la profesora, es que se haya juntado un enorme monto reunido con base en donaciones ilegales provenientes de empresas, la superfacturaci\u00f3n de contratos del gobierno e incluso por medio de los bonos de exhibici\u00f3n, que es el dinero de las campa\u00f1as publicitarias que se les devuelve a las agencias de publicidad como una forma de atraer anuncios. “Es bueno que estas pr\u00e1cticas se juzguen en este momento, lo que pode desembocar en un cambio en el control del financiamiento de los partidos y de las licitaciones del Ejecutivo.”<\/p>\n En el caso espec\u00edfico de las acusaciones endilgadas al PT, Argelina sostiene que a\u00fan no es posible evaluar el impacto de la revelaci\u00f3n de un supuesto fondo ilegal del partido. “Pero muchos petistas est\u00e1n satisfechos con este proceso, pues puede ayudar a consolidar el partido, que creci\u00f3 mucho y muy r\u00e1pidamente, y ser\u00eda un idealismo imaginar que no se viera afectado por alg\u00fan tipo de corrupci\u00f3n”. No obstante, la exposici\u00f3n positiva de las miserias del PT no debe compararse, dice la investigadora, con el “\u00e9xito” medi\u00e1tico de Roberto Jefferson. “El \u00fanico objetivo de sus denuncias es intentar hacer prender la idea de que todos los pol\u00edticos son corruptos, como \u00e9l. Esto desanima a la poblaci\u00f3n, que se ve tomada por el cinismo y el escepticismo sobre los pol\u00edticos y sobre el sistema pol\u00edtico. Jefferson no desempe\u00f1a ning\u00fan papel importante para nuestra democracia. Es meramente un corrupto al que no le dieron lo que pretend\u00eda y se sinti\u00f3 inseguro con su operaci\u00f3n interna en la estatal Correios”, advierte. Y otra alerta importante de la investigadora ante la opini\u00f3n p\u00fablica tiene que ver con ejercer el derecho de control sobre las comisiones bicamerales que est\u00e1n investigando. “No es cierto que todas las CPIs terminen en nada. Muchas fueron otrora fundamentales y efectivas, pese a no haber llegado a los titulares de los peri\u00f3dicos. En el caso de la actual, est\u00e1 habiendo un gran sobreactuaci\u00f3n. Pero, de no haber una presi\u00f3n de parte la sociedad, los parlamentarios no ir\u00e1n a los hechos, sino que se perder\u00e1n en exhibiciones ante sus electores”. As\u00ed y todo, recuerda la autora, el sistema sobrevivi\u00f3 al affair Collor, y seguramente sobrevivir\u00e1 a la actual crisis con la misma fuerza. “Deber\u00edamos estar celebrando el \u00e9xito de nuestra democracia, y no lament\u00e1ndonos”, dice Limongi. “No existen sistemas pol\u00edticos exentos de crisis. No es reformando el sistema como se resuelven los conflictos y las desavenencias. Estas cosas suceden, son normales.”<\/p>\n
\n“Collor estaba en minor\u00eda y cre\u00eda que podr\u00eda enfrentar al Congreso con el apoyo popular. Lula da Silva, durante su primer a\u00f1o de gobierno, tambi\u00e9n opt\u00f3 por un gobierno minoritario, llegando incluso a desautorizar a [su jefe de Gabinete a la saz\u00f3n] Jos\u00e9 Dirceu en su idea de negociar una coalici\u00f3n efectiva con el Partido del Movimiento Democr\u00e1tico Brasile\u00f1o (PMDB). Lula pensaba que lograr\u00eda tener apoyo solamente en funci\u00f3n de su agenda, sin por ello tener que ceder espacio en el seno del gobierno”, eval\u00faa la autora. En esto, a\u00f1ade, qued\u00f3 m\u00e1s cerca de la pol\u00edtica parlamentarista, incluso porque al principio cont\u00f3 con el apoyo de los partidos de oposici\u00f3n. No obstante, se vio obligado retroceder. “La coalici\u00f3n de Lula es diferente que la de Cardoso [el presidente anterior]. Durante sus mandatos, la uni\u00f3n entre el Partido Socialdem\u00f3crata Brasile\u00f1o (PSDB) y el Partido del Frente Liberal (PFL) funcion\u00f3 bien; aunque, cierto es que su gobierno supo controlar a los partidos, que se unieron en torno de una agenda de estabilizaci\u00f3n monetaria y de la inserci\u00f3n del pa\u00eds en el mercado internacional”. En tanto, la relaci\u00f3n del Partido de los Trabajadores (PT) de Lula da Silva con el Partido Liberal (PL), que cuenta con una organizaci\u00f3n m\u00e1s d\u00e9bil que el PFL (inserto desde hace largo tiempo en el engranaje gubernamental), es delicada. “Al contrario que en el caso del PSDB, el PT alberga en su seno vertientes ideol\u00f3gicas sumamente diferentes, lo que dificulta el control del partido por parte del presidente. La resultante de tales factores ha sido la necesidad de sumar muchos aliados en una coalici\u00f3n heterog\u00e9nea, lo que complica la vida pol\u00edtica del gobierno”, sostiene Argelina. Para la investigadora, independientemente del sistema de gobierno, una coalici\u00f3n funciona mejor cuanto menor sea la cantidad de socios y la diversidad existente entre \u00e9stos.<\/p>\n