A pandemia evidenciou as falhas do saneamento básico brasileiro: para poder ficar em casa na quarentena e lavar sempre as mãos, é preciso ter acesso à água encanada, o que nem sempre é o caso em um país onde muitos ainda dependem de carros-pipa e convivem com esgoto a céu aberto. Embora 85,5% da população receba água encanada, a coleta de esgoto só chega a 53% – e, do que é coletado, apenas 46% é tratado. Quase 40% dos municípios brasileiros não contam com nenhuma coleta de esgoto, segundo a Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), publicada em julho.
Em junho, o Senado Federal aprovou mudanças profundas no marco legal do saneamento básico, que data de 2007 (Lei nº 11.445). Baseada em duas medidas provisórias de 2018, que caducaram sem virar legislação, a agora Lei nº 14.026 se apoia em análises econômicas que procuram explicar o fracasso das sucessivas tentativas de universalizar o saneamento no Brasil, como previsto no Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab), documento de 2013 que orienta a política pública no setor e foi atualizado em 2019. Possíveis causas para o fracasso aparecem em diagnósticos como o de pesquisadores do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getulio Vargas (FGV Ceri). No artigo “The governance of water and wastewater privisions in Brazil: Are there clear goals?”, eles apontam para a falta de metas claras, a insegurança jurídica e a ausência de capacidade administrativa dos municípios.
A ineficiência do sistema confronta a racionalidade econômica. Cálculos realizados em 2013 pelo economista Célio Hiratuka, do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-Unicamp), indicam que um investimento de R$ 1 bilhão em saneamento produz “a) um aumento de R$ 1,7 bilhão no valor da produção da economia; b) uma expansão de R$ 245 milhões da massa salarial, de R$ 355 milhões do excedente operacional bruto e de R$ 139 milhões em impostos diretos e indiretos; e c) a geração de 42 mil novos empregos diretos e indiretos em toda a cadeia produtiva”. Por isso, complementa o economista Marco Antonio Rocha, do Núcleo de Economia Industrial e da Tecnologia (Neit) do IE-Unicamp, “seria boa política econômica aumentar o investimento público no setor, principalmente lembrando que o investimento em saneamento básico tem uma forte indução de emprego e renda e gera a redução de outros gastos públicos, como em saúde”.
No entanto, o saneamento é um dos serviços públicos que menos avançaram no Brasil, se comparado a educação, saúde e telecomunicações. O Plansab prevê a universalização dos serviços de água e esgoto até 2033, o que exigiria passar a investir acima de R$ 25 bilhões por ano, na estimativa do governo. Entre 1998 e 2018, a alocação de recursos ao setor passou de R$ 5 bilhões, em média, antes de 2007, para R$ 13 bilhões por ano, mas a disseminação da rede segue lenta. Um motivo é a pouca efetividade do gasto, explica Juliana Smiderle, pesquisadora do FGV Ceri. “Muitas obras feitas no âmbito do PAC [Programa de Aceleração do Crescimento] não foram concluídas em tempo hábil. Além disso, as perdas de água ainda são altas, acima de 35%, o que sugere falta de incentivo à eficiência”, afirma.
A reforma que alterou o marco legal do saneamento tem entre seus propósitos a atração de investimentos privados ao setor. Hoje, 7% da população vive em áreas sob concessão da iniciativa privada. As companhias estatais de saneamento básico (Cesb), responsáveis pela maior parte dos serviços de saneamento no país, foram criadas no âmbito da primeira legislação nacional do setor, o Plano Nacional de Saneamento (Planasa), de 1971.
Uma das maneiras pelas quais a nova legislação pretende ampliar a participação privada é abolindo os chamados “contratos de programa”, pelos quais os municípios delegavam, sem necessidade de licitação, a uma dessas companhias estaduais a execução do serviço. Pela nova lei, a licitação será obrigatória e as estatais terão de competir com empresas privadas. “O grande problema está nas metas. Muitos desses contratos eram antigos e tinham objetivos mal definidos”, diz Smiderle. Segundo ela, os contratos de concessão devem ser Smart, sigla para metas específicas, mensuráveis, atingíveis, realistas e com prazo definido. Um ponto central da legislação recém-aprovada é a obrigação de que os contratos passem a estabelecer objetivos claros, que estejam de acordo com o Plansab.
Outro problema eram as limitações de municípios pequenos, sem corpo técnico nem recursos para fiscalizar e regular a atuação das concessionárias. Smiderle estima que um possível motivo para a pouca presença do capital privado no setor é a dificuldade que cidades menores têm para licitar. Para diminuir esse processo, a nova lei torna mais fácil criar consórcios pelos quais os municípios licitem juntos, dividindo os custos e aumentando o interesse da empresa na área concedida. A lei também prevê a criação do Comitê Interministerial de Saneamento Básico (Cisb), que terá a função de articular os investimentos no país. Uma das mudanças é o aumento das responsabilidades da Agência Nacional de Águas (ANA), que passa a se chamar Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico.
As maiores críticas à atuação do capital privado partem do princípio de que é inconveniente tratar água e esgoto como mercadorias, porque pode levar a aumentos de tarifas, exclusão de populações pobres e intensificação da desigualdade. Rocha explica que a função da empresa pública deve ser entendida em um escopo mais amplo do que o fornecimento do serviço. “As estatais têm uma função de política pública que, por definição, não pode ser mercantilizada”, observa, citando o remanejamento de recursos e a possibilidade de recorrer a subsídios. Hoje, alguns estados vivem uma situação híbrida, já que suas empresas estaduais operam segundo regras de governança corporativa, chegando a ser listadas na bolsa de valores. É o caso de São Paulo (Sabesp), Minas Gerais (Copasa) e Paraná (Sanepar).
Segundo o economista Carlos Saiani, do Instituto de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Uberlândia (Ieri-UFU), o aumento das tarifas tende a acontecer, mas o motivo é que “parte dos provedores públicos cobra tarifas inadequadas, ou nem as cobram”. Para Saiani, com a definição das metas de investimento e subsídios onde eles forem necessários, “as desigualdades de acesso tenderiam a cair, dado que são grandes na provisão pública, o que as críticas costumam ignorar”. Para Smiderle, o problema não está em considerar o saneamento e o esgoto como mercadorias ou não, mas em proporcionar um quadro legal em que o serviço seja, de fato, oferecido. “O importante não é se a empresa é estatal ou privada, mas se a população está recebendo a água e se o esgoto está sendo tratado”, resume.
O economista Paulo Furquim de Azevedo, do Instituto de Ensino e Pesquisa (Insper), em São Paulo, compara a atuação de provedores privados e públicos a partir dos diferentes incentivos que movem cada um: para os primeiros, o lucro; para os segundos, vitórias eleitorais, já que estão em maior ou menor grau sob controle de prefeitos e governadores. Azevedo estima que a atração de investidores privados terá maior impacto sobre o esgoto do que sobre a água. “É notório o viés que os operadores públicos têm pelo abastecimento de água, em detrimento dos investimentos em esgotamento sanitário. Isso possivelmente ocorre porque o benefício eleitoral associado à água é maior do que o do esgoto”, observa.
A operação privada do saneamento implica dificuldades operacionais, porque só pode funcionar se houver legislação, fiscalização e planejamento cuidadosos. Ao contrário de bens de consumo como eletrodomésticos, vestuário ou alimentos, não é simples garantir a concorrência. É fácil escolher, em uma loja, entre geladeiras de várias marcas. Mas a água não pode chegar por canos de diferentes operadoras. A concorrência acontece na licitação. O município publica o edital para escolher a empresa que vai fornecer o serviço por um período determinado. Nesse momento, são definidos os requisitos a cumprir. Quando a empresa vencedora começa a operar, a função do governo passa a ser a de regular e fiscalizar.
Mas como garantir que o contrato será bem-feito e cumprido? Como tornar o negócio da água e do esgoto rentável, mantendo as tarifas em níveis que a população consiga pagar, ainda mais no caso de um país vasto e desigual como o Brasil? O que fazer em situações de crise, como uma pandemia ou estiagem prolongada, para evitar danos à população, sem tornar inviável o negócio da prestadora?
Léo Ramos Chaves
Água encanada: enquanto 91% da população do Sudeste tem acesso em casa, no Norte são apenas 57%Léo Ramos ChavesPara todos os setores de bens públicos, da eletricidade ao transporte, questões como essas mantêm economistas, juristas e outros pesquisadores ocupados há décadas, tentando desenhar arranjos institucionais que sejam ao mesmo tempo eficientes e justos. “Por exemplo, quando dizemos que a tarifa é mais alta onde o fornecedor é uma empresa privada, temos que lembrar que nem sempre todos os custos estão embutidos no preço do provedor estatal”, alerta Smiderle. Por outro lado, para evitar que a água seja cara demais para a população, a lei brasileira contém o princípio de “modicidade tarifária”, que impede aumentos abusivos.
Também estão previstas tarifas sociais e a possibilidade de subsídios nas áreas mais pobres. A supervisão da ANA, a atuação do Comitê Interministerial e a unificação das metas visam garantir que os contratos firmados daqui por diante terão um padrão aceitável nas ambições de universalização e na política tarifária. Segundo a análise do FGV Ceri, no entanto, a unificação das metas é pouco factível, pois “pode afetar a atratividade de investidores e/ou a modicidade tarifária em certas áreas, em especial aquelas com baixa capacidade de pagamento e alta necessidade de investimentos”. A análise aponta, também, o risco de atrair investidores que, incapazes de cumprir a meta, buscarão renegociar os contratos em termos menos rigorosos.
“Será que o setor privado terá condições de alocar R$ 700 bilhões em 13 anos? Se conseguir, será com que tarifa de prestação de serviço? Há de se levar em consideração a lucratividade a ser garantida para que o setor de saneamento seja atrativo, alcançando esse patamar de investimentos durante a próxima década”, afirma Rocha. No cenário internacional, a dificuldade aparece no expressivo número de privatizações que foram revertidas. Segundo o estudo Reclaiming public services, da consultoria holandesa Transnational Institute, 267 cidades reassumiram os serviços de água e esgoto ao redor do mundo entre 2000 e 2016. O trabalho Remunicipalização dos serviços de saneamento básico, publicado em 2018 pela consultoria GO Associados, do economista Gesner Oliveira, da Escola de Administração de Empresas (Eaesp) da FGV e ex-presidente da Sabesp, observou diversos casos de reestatização, concluindo que há diferentes causas para o retorno ao provedor estatal. Entre elas estão tarifas altas demais para o público ou baixas demais para as empresas, contratos com informações insuficientes e regulação ineficiente. Mas também há casos em que simplesmente o contrato chegou ao fim e as cidades, titulares do serviço, consideraram estar em condições de provê-lo.
O caso brasileiro é diferente porque o poder público está sem condições de fazer investimentos por conta própria “ou mesmo com financiamentos, já que recursos também estão sendo reduzidos com a crise”, observa Saiani. Por isso, estima o economista, “a opção pela concessão resultará necessariamente em mais investimentos”. Ele argumenta que esse aumento de investimento terá impacto direto sobre indicadores importantes, como os de saúde, com a condição de que os contratos de concessão e o regulador tenham “especial atenção a parâmetros de qualidade, dado que o provedor privado, para reduzir custo e aumentar retorno, pode reduzir a qualidade ou não investir nela”, afirma. Azevedo argumenta, também, que a introdução do setor privado poderá ter impacto positivo sobre a desigualdade. Em pesquisa recente, ainda não publicada, o economista chega a um resultado em que a concessão privada “está associada a um acréscimo de 6,1 pontos percentuais no acesso ao esgotamento sanitário, o que representa um aumento de 26%”, sobretudo nos municípios em condições mais desfavoráveis.
A dificuldade brasileira em garantir o direito ao saneamento também agrava a desigualdade característica do país, aponta Leo Heller, pesquisador da Fundação Instituto Oswaldo Cruz (Fiocruz) e professor da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Essa desigualdade tem múltiplas dimensões. Ela é regional: enquanto 91% da população do Sudeste recebe água encanada, no Norte são apenas 57%; é social: em todas as regiões do país, periferias e favelas sofrem com esgoto a céu aberto; é territorial: o saneamento rural é precário, com apenas 11% da população atendida pela rede de água e 0,8% do esgoto coletado; e é de gênero, porque as mulheres ainda são responsáveis pela maior parte das tarefas que exigem contato com a água, aponta o relatório Mulheres e saneamento, do Instituto Trata Brasil.
“Está claro que as pessoas que mais sofrem com a falta d’água são as mais vulneráveis, tanto aquelas que vivem em assentamentos precários, em situação de rua, quanto quem não tem caixa-d’água e fica à mercê de um abastecimento intermitente”, afirma Vanessa Empinotti, professora da Universidade Federal do ABC (UFABC). Em março, quando começou o isolamento social no Brasil, lideranças de várias partes do país apresentaram listas de reivindicações ao poder público para ajudar periferias e favelas a atravessar a quarentena. Em resposta, diversos estados adotaram medidas como a suspensão dos cortes de fornecimento durante a pandemia, segundo o estudo “A Covid-19, a falta de água nas favelas e o direito à moradia no Brasil”, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
“Olhando o caso do saneamento, vemos a desigualdade do Brasil como um todo”, resume o pesquisador. Em estudo realizado em 2019 para a Organização Pan-americana de Saúde (Opas), Heller, que é relator especial da Organização das Nações Unidas (ONU) para o direito humano à água e ao saneamento básico, explorou as diferentes dimensões da desigualdade, comparando lares em estados ricos, de famílias brancas e urbanas, com lares em estados pobres, de famílias negras e rurais. O acesso ao esgoto tratado, nas primeiras, é de 92%; nas segundas, de 16% – uma diferença de 76 pontos percentuais. “Por que a desigualdade tão marcante? Ela resulta de políticas públicas historicamente implementadas, orientadas pela viabilidade econômica”, explica. No estudo, Heller assinala que a lógica da viabilidade econômica orientou até mesmo o planejamento na década de 1970, quando as companhias estatais foram criadas. O resultado foi uma expansão desigual do acesso a água e esgoto, em que regiões já mais ricas foram favorecidas. Para o pesquisador, as alterações na lei de saneamento reforçam essa abordagem. Ele observa também que os consórcios municipais, embora sejam boa ideia, até o momento não conseguiram resultados satisfatórios no Brasil.
Diferentes dimensões da política pública convergem no saneamento. Essa convergência transparece na ampla definição nacional do conceito, tanto na lei de 2007 quanto em sua atualização. Envolve oferta de água potável, coleta de esgotos, limpeza urbana, manejo dos resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais. “É uma denominação especificamente brasileira, que faz sentido, mas não é usada em outros países”, aponta Heller. “O que essas dimensões têm em comum é serem intervenções sobre o ambiente físico, visando promover a saúde”, completa.
Considerando o volume da água retirada dos mananciais, a quantidade de esgoto produzida diariamente e a necessidade de construir represas e tubulações, o saneamento está diretamente vinculado ao meio ambiente. O abastecimento de água tem relação direta com o manejo de recursos hídricos e o recolhimento de águas pluviais é um elemento que vincula o saneamento ao urbanismo. Essa conjunção de dimensões faz do saneamento “o maior avanço de saúde pública no último século”, conforme a expressão de livro editado pelos pesquisadores Rita de Cássia Franco Rêgo e Maurício Lima Barreto (ambos da Universidade Federal da Bahia) e Cristina Larrea-Killinger (Universidade de Barcelona).
Embora pareça evidente, o vínculo entre saneamento e saúde pública já foi mais estreito: no começo do século XX, o médico higienista Geraldo Horácio de Paula Souza, que fez doutorado na Universidade Johns Hopkins, nos Estados Unidos, trabalhava no Instituto de Higiene em São Paulo, responsável por pensar sistemas de água e esgoto a partir da saúde pública, relata a cientista social Cristina de Campos, da Universidade São Judas Tadeu, de São Paulo. Os planos operavam em dois eixos: de um lado, os médicos sanitaristas; de outro, os engenheiros. “Esses profissionais atuavam em campos bem amplos: do controle de água e esgoto nas cidades ao mapeamento de doenças pelo território do estado”, resume Campos.
Em seguida, a perspectiva se inverteu. “O campo das engenharias capturou o tema da gestão hídrica como sendo exclusivo de sua competência. Esse campo não se abriu ao diálogo com outros, como a ecologia, senão por meio de pressões dos novos movimentos sociais”, observa a economista Norma Valencio, vice-coordenadora do Núcleo de Estudos e Pesquisas Sociais em Desastres da Universidade Federal de São Carlos (Neped-UFSCar). Esse foi o período das grandes represas e estações de tratamento, que buscavam maneiras de abastecer as metrópoles em crescimento acelerado.
A situação começou a mudar novamente nas últimas décadas, com o fortalecimento de pesquisas interdisciplinares que aprofundam o vínculo entre as diferentes dimensões do saneamento. As circunstâncias históricas também foram determinantes, já que um dos efeitos esperados do aquecimento do planeta é o aumento de episódios de estresse hídrico, o que faz da crise ambiental o principal pano de fundo para a legislação de saneamento.
A crise climática é presença constante nas páginas do Plansab, que promove a articulação com o Plano Nacional de Adaptação à Mudança do Clima (PNA). No próprio Plansab, são listados como paradigmas do saneamento no século XXI “a sustentabilidade, a gestão integrada das águas urbanas, o saneamento ecológico, a reciclagem e o combate às mudanças climáticas globais”. Uma de suas metas é “reduzir significativamente” até 2030 o número de mortes em catástrofes ligadas ao clima.
Com efeito, inundações e deslizamentos de terra deverão ser mais frequentes e, ao mesmo tempo, secas e estiagens vão se tornar mais comuns, criando desafios novos para a gestão da água e do esgoto. A Organização Mundial da Saúde (OMS) estima que, em cinco anos, metade da população mundial viverá em áreas sob intenso estresse hídrico. Nesse cenário, a exigência sobre os provedores do saneamento, privados ou públicos, já se revela mais intensa. “A dinâmica, tanto das relações socioambientais quanto das sociopolíticas, aponta para a ampliação e o cruzamento de crises que eram consideradas distintas”, alerta Valencio. “Estamos vivenciando um desastre de múltiplas escalas. Receio que a crise hídrica tenda a piorar esse cenário.”
Artigos científicos
HIRATUKA, C. et al. Impactos econômicos dos investimentos em saneamento básico no Brasil. Revista DAE, n. 180, p. 20-25, 2013.
SMIDERLE, J.; CAPODEFERRO, M.; FERNANDES, P.; GONÇALVES, E.; DUTRA, J. The governance of water and wastewater provisions in Brazil: Are there clear goals? Network Industries Quarterly, v. 22, n. 1, 2020.
RODRIGUES, R. I.. A Covid-19, a falta de água nas favelas e o direito à moradia no Brasil. Brasília: IPEA, 2020.
Livros
FRANCO RÊGO, R. C.; LARREA-KILLINGER, C.; LIMA BARRETO, M. Impacto de um programa de saneamento ambiental na saúde. Fundamentos teórico-metodológicos e resultados de pesquisa interdisciplinar. Salvador: Edufba, 2019.
HELLER, L. (org.). A Agenda 2030 para abastecimento de água, esgotamento sanitário e higiene na América Latina e Caribe. Um olhar a partir dos direitos humanos. Washington: Organização Pan-americana de Saúde, 2019.
