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CONGRESO

Actualización de estructuras

Una nueva ley genera incentivos a la innovación, pero hay críticas a su veto parcial

Congreso Edición 240

Una ley que fue sancionada con vetos parciales por la presidenta Dilma Rousseff reúne un conjunto de medidas cuyo objetivo es estimular la innovación y la interacción entre los centros de investigación científica públicos y privados. La ley nº 13.243/ 2016, no alcanza a convertirse en un marco legal para la ciencia, la tecnología y la innovación, tal como se la promociona, pero promueve actualizaciones y un perfeccionamiento de la estructura jurídica existente sobre esos temas en Brasil. Una de las leyes que se modificaron es la de Innovación (la ley nº 10.973), que estaba vigente desde 2004, y que ya permitía, por ejemplo, el uso de los laboratorios y equipamientos universitarios por empresas, mediante el pago de un canon. Las nuevas reglas, que aún deben adecuarse, permiten, por ejemplo, compartir el capital intelectual de las universidades en proyectos de innovación con el sector productivo, además de desregular el proceso para ese tipo de cooperación.

Otra de las novedades atañe a la carrera en las universidades federales. Las nuevas reglas incrementan las posibilidades de que los investigadores en régimen de dedicación exclusiva ejerzan actividades remuneradas fuera de las universidades, mediante un permiso de las instituciones. Un investigador bajo ese régimen podrá dedicar 416 horas por año a proyectos de investigación científica en colaboración con empresas, es decir, ocho horas semanales. Hasta ahora, el límite era de 120 horas. “Cuando un científico se desempeña como consultor durante las primeras etapas de homologación de un producto, tanto la industria como la universidad sacan provecho”, analiza Naldo Dantas, asesor de relaciones institucionales de la Asociación Nacional de Investigación y Desarrollo de Empresas Innovadoras (Anpei), una de las entidades que representan al sector productivo en las negociaciones sobre la ley en cuestión, en el Congreso. El director científico de la FAPESP, Carlos Henrique de Brito Cruz, subraya que el mayor impacto se notará en el ámbito federal. Sucede que las universidades federales no cuentan con un régimen de autonomía efectivo como el existente en las tres universidades estaduales paulistas, la USP, Unicamp y Unesp. “En las universidades estaduales de São Paulo, el régimen de dedicación exclusiva se encuentra garantizado por normas internas, que emanan de deliberaciones del consejo universitario. En tanto, las federales dependen de una ley nacional”, explica. “Los científicos pueden disponer de esas ocho horas semanales para realizar asesoramiento y colaboraciones con empresas. Eso es lo habitual, generalmente, en las mejores universidades del mundo”.

Según Sergio Gargioni, presidente del Consejo Nacional de las Fundaciones Estaduales de Apoyo a la Investigación Científica (Confap, por sus siglas en portugués), la nueva ley ofrece una reinterpretación de la Ley de Innovación. “Se trata de una especie de revisión, toda vez que muchos de los apartados de la ley de 2004 merecían una actualización”, considera. Por ejemplo, el poder público (la Nación, los estados y los municipios) y sus respectivos organismos de incentivo, universidades, e institutos de investigación, podrán brindar apoyo a la creación de ambientes capaces de promover la innovación, tales como parques tecnológicos e incubadoras de empresas. “Este tema no estaba contemplado en la legislación anterior y hubo casos en que los procuradores de la Justicia cuestionaron la legitimidad de la asignación de recursos públicos de universidades para la construcción de parques tecnológicos”, explica Guilherme Ary Plonski, coordinador del Núcleo de Política y Gestión Tecnológica de la Universidad de São Paulo (PGT-USP), quien participó en la tramitación del proyecto de ley en el Congreso.

Según Plonski, la ley recientemente aprobada constituye uno de los pilares de lo que podría denominarse como el marco legal de la ciencia, del cual forman parte varias otras leyes, como lo son el régimen federal de adquisiciones y también la Enmienda Constitucional nº 85, que se aprobó en febrero de 2015, y que promovió modificaciones en la Carta Magna. En opinión de Helena Nader, presidenta de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC), la ley flexibiliza y le resta burocracia a la legislación científica del país, facilitando las relaciones entre las instituciones públicas y privadas. “Uno de los artículos de la nueva ley permite, por ejemplo, la adquisición de equipos e insumos para la investigación científica sin necesidad de llamar a licitación”, explica Helena Nader.

En 2011, cuando el Confap y el Consejo Nacional de Secretarios Estaduales para Asuntos de Ciencia, Tecnología e Innovación (Consecti) instalaron el debate en Brasilia, el objetivo inicial era la elaboración de un código nacional para ciencia, tecnología e innovación. Pero esa idea fue desestimada por el gobierno federal, amparándose en que sería demasiado complicado unificar en una misma ley, temas tan variados y complejos como la investigación clínica y la biodiversidad, por ejemplo. “Por eso, el proyecto inicial del código se reformuló”, comenta Plonski, quien también se desempeña como consejero de la Asociación Nacional de Entidades Promotoras de Emprendimientos Innovadores (Anprotec).

Otro artículo de la nueva ley establece que, para avalar la gestión de su política de innovación, la institución de investigación pública podrá disponer de un Núcleo de Innovación Tecnológica (NIT), que incluso podría tener personería jurídica propia, como entidad privada sin fines de lucro. Hasta ahora, los NITs eran meros departamentos de las universidades, con becarios temporales o empleados públicos asignados para trabajar en esas oficinas. Ahora, el núcleo puede constituirse como una fundación de apoyo, una organización social o continuar siendo un departamento. “El administrador de la universidad dispone ahora de flexibilidad para escoger qué modelo adopta”, dice Plonski.

El actual director del Centro Nacional de Investigación en Energía y Materiales (CNPEM), Carlos Américo Pacheco, quien fuera secretario ejecutivo del Ministerio de Ciencia y Tecnología entre 1999 y 2002, recuerda que la nueva ley no es autoaplicable, es decir, depende de su reglamentación y no se la podrá ejecutar en forma inmediata. Pacheco asevera que buena parte de lo que consta en el texto se refiere a posibilidades jurídicas que no necesariamente serán implementadas por todas las instituciones. “Podríamos decir que se amplió el menú de la política científica brasileña. Eso no significa que en la práctica, se vaya a implementar todo lo nuevo”, dice el director, y acota que, a su juicio, la ley no puede tomarse en forma aislada. “Para poder poner en práctica las nuevas reglas, los agentes implicados, las agencias de fomento inclusive, necesitan generar condiciones concretas, tales como abrir más concursos de cooperación entre universidades y empresas, y fomentar la asociación de las startup con grandes compañías”.

La adquisición de equipos e insumos para la investigación científica también fue un tema tratado en la nueva ley

Léo RamosLa adquisición de equipos e insumos para la investigación científica también fue un tema tratado en la nueva leyLéo Ramos

Baja densidad
El profesor Paulo Feldmann, de la Facultad de Economía y Administración de la USP, considera que la ley no dispone de instrumentos para lograr que el desarrollo científico y tecnológico enfocado en la innovación alcance niveles similares a los de países tales como Estados Unidos y Corea. “En ella no se tuvo en cuenta, por ejemplo, un tema muy importante, que implicaría hacer lo que hace Corea del Sur, donde los gastos de las empresas en I&D [investigación y desarrollo], se deducen directamente del total del ‘impuesto a las ganancias por abonarse’. Además, existen otros innumerables desafíos, tales como la escasa densidad de ingenieros e investigadores, la pésima relación entre universidades y empresas, la falta de incubadoras de empresas de alta tecnología y la cultura brasileña de una aversión patológica al riesgo, tan sólo por citar algunos ejemplos. La legislación es importante, pero no es suficiente”, pondera.

Algunos puntos de la ley, tal como es el caso del que se refiere a los NITs, fueron objeto de las críticas de sindicatos y grupos de científicos. En noviembre del año pasado, un grupo de entidades publicó un documento intitulado “Carta de Campinas: En defensa de la ciencia y la tecnología pública en Brasil”, en el cual se afirmaba que el proyecto de ley, que por entonces se estaba debatiendo en el Senado, implicaría cambios regresivos para la investigación científica brasileña. En la carta, que fue firmada por varios grupos de instituciones, entre las que figuraban la Asociación de Docentes de la Unicamp (ADUnicamp) y la Asociación de Investigadores Científicos del Estado de São Paulo (APqC, por sus siglas en portugués), sev afirma que la nueva ley podría provocar “un aumento de la sangría de fondos públicos hacia las empresas privadas”.

El documento también criticaba al “alto clero de la comunidad de científicos brasileños, los académicos emprendedores”, quienes, según la carta, trabajan en pro de una lógica privatizadora. “En los últimos años, las líneas de investigación están más sujetas a los intereses económicos que a los sociales”, dice Joaquim Adelino de Azevedo Filho, presidente de la APqC. “La nueva ley solamente beneficiará a los proyectos que puedan aportarles rentabilidad directa a las empresas”, dice Azevedo Filho. “Asimismo, los concursos públicos pueden amañarse para atender exclusivamente a los intereses privados”.

“En las audiencias públicas que se efectuaron en 2011, no debatimos la carrera docente ni los concursos públicos”, resalta Gesil Amarante, docente de la Universidad Estadual de Santa Cruz, en el estado de Bahía, y director del Foro Nacional de Gestores de Innovación y Transferencia de Tecnología (Fortec). “El debate se centró en la necesidad de una interacción sana y transparente entre la academia, el gobierno y las empresas del país”, dice Amarante, quien coordinó el grupo de trabajo organizado por el diputado Sibá Machado (del Partido de los Trabajadores de Acre) en la Cámara Federal, que integraban representantes del gobierno, empresas, universidades e institutos de investigación científica, con el objetivo de perfeccionar el proyecto de ley inicial.

Vetos
Se esperaba que el proyecto fuera sancionado sin vetos, pero no fue eso lo que ocurrió. Los ministerios de Hacienda y Planificación se manifestaron en contra de algunos tópicos de la ley, argumentando que “contrariaban al interés público”. “No esperábamos que ocurriera eso. Si una de las estrategias para que el país salga de la crisis es el incentivo a la producción y la innovación, a partir de los vetos, las empresas podrían desistir de invertir en innovación”, sostiene Gargioni, del Confap.

Uno de los vetos anuló el mecanismo que contemplaba la exención de la licitación en la administración pública para contratar micro, pequeñas y medianas empresas con una facturación anual de hasta 90 millones de reales para la prestación de servicios o la provisión de bienes producidos a partir de la aplicación del conocimiento. A juicio de Naldo Dantas, de la Anpei, esta decisión disminuye el poder de compra de las estatales. “A partir del veto, sólo las grandes empresas e institutos se beneficiarán con los encargos del Estado. En tanto, las empresas emergentes, cuya estructura y capital son reducidos, afrontan dificultades para competir con empresas mayores en un proceso de licitación”.

Las entidades que integran la Alianza en Defensa del Marco Legal de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, entre las que figuran la SBPC, el Confap y la Academia Brasileña de Ciencias (ABC), remitieron un informe al Congreso con un análisis del impacto negativo de los vetos. Helena Nader, de la SBPC, espera que puedan revocarse. “La ley fue avalada por todos los partidos políticos y se aprobó por unanimidad, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado. Por eso, no aceptaremos esos vetos”, dice.

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