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LITIGIO

Política industrial en jaque

En respuesta a la resolución del panel de la OMC, el gobierno brasileño estudia modificar algunas leyes, así como la forma de promover Investigación & Desarrollo

Juca Varella/ FCA/ Fotos públicas La planta fabril de Fiat Chrysler, en Goiania, estado de Pernambuco…Juca Varella/ FCA/ Fotos públicas

El gobierno brasileño anunció que apelará ante el Organismo de Solución de Controversias de la Organización Mundial de Comercio (OMC) para intentar revertir las conclusiones de un panel que consideró ilegales a varios de los programas de política industrial de Brasil, impugnados por la Unión Europea y por Japón. El informe final del panel, que se constituyó en 2014 y está integrado por tres colegiados independientes, fue recibido por el Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) el día 20 de diciembre, pero recién se divulgará oficialmente alrededor del mes de febrero, luego del cumplimiento de una formalidad: primero debe ser traducido del inglés a los otros dos idiomas oficiales de la organización, el francés y el español, además de circular entre los 160 países miembros de la OMC. El documento sostiene que una parte importante de la política industrial brasileña incumplió las normas de la OMC y condena la forma en que el país promovió la producción mundial de automóviles, dispositivos informáticos y semiconductores, entre otros ítems, concediendo exenciones o suspendiendo impuestos sobre el producto final que no se extienden a los competidores importados.

Uno de los puntos cuestionados del litigio es la violación al denominado principio de tratamiento nacional, que se entiende como la concesión de incentivos para los bienes y manufacturas fabricados en Brasil, bajo la forma de exenciones de impuestos que están vedados para los similares producidos en el exterior. Otro de los puntos cuestionados alude a la exigencia de un piso mínimo de insumos elaborados en el país para la fabricación de productos beneficiados con reducciones tributarias. Según el panel, esos problemas están presentes en programas tales como el denominado Inovar Auto, creado en 2012 para estimular la producción de automóviles en el país, y la Ley de Informática, vigente desde hace 25 años, que concede una reducción de impuestos a los fabricantes de hardware y componentes electrónicos, que están obligados a invertir en investigación y desarrollo (I&D).

El informe también censura al programa de inclusión digital, que tuvo vigencia entre 2005 y 2015 y redujo a cero las alícuotas de aportes tales como el PIS (Programa de Integración Social) y el Cofins (Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social) sobre la venta de computadoras, tablets y smartphones, entre otros; los programas de apoyo al desarrollo tecnológico de la industria de los semiconductores (Padis) y de equipamientos para la Televisión Digital (PATVD), que ofrecen la exención de tributos a cambio de inversiones en I&D; así como el Régimen especial de adquisición de bienes de capital para las empresas exportadoras (Recap), que redujo el pago de impuestos de las industrias exportadoras para la adquisición de máquinas y equipamientos.

“Una buena parte de los instrumentos de la política industrial brasileña fueron objeto de controversias, en un hecho sin precedentes”, dice la economista Sandra Polónia Rios, directora del Centro de Estudios de Integración y Desarrollo (Cindes) y docente de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro (PUC-Río). “Inicialmente, la Unión Europea puso sobre el tapete incluso la existencia de la Zona Franca de Manaos, pero más tarde desistió de esa acusación”. Entre 1995 y 2016, Brasil cuestionó políticas de países miembros de la OMC en 29 ocasiones, la mayoría de las ocasiones para denunciar barreras a productos industriales, y fue demandado 16 veces. En algunos casos, hubo que modificar políticas, como en el caso de la impugnación del Programa de Financiación a las Exportaciones (Proex) en litigio por la producción de aviones regionales que involucró a la empresa brasileña Embraer y a la canadiense Bombardier, al final de los años 1990. El litigio referente a la política industrial es el más amplio que haya afrontado Brasil ante la OMC. “En esta ocasión, los regímenes cuestionados son varios y los sectores que abarcan son mayores”, dice el embajador Carlos Marcio Cozendey, subsecretario general de Asuntos Económicos y Financieros del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE).

Ericsson …y la unidad de la empresa de equipamientos de telecomunicaciones Ericsson en São José dos Campos, en São PauloEricsson

El resultado del informe del panel originó turbulencias en el ámbito de I&D, toda vez que las empresas habilitadas en varios de esos programas invierten en innovación como contrapartida por las exenciones fiscales que las benefician. Durante el transcurso de la labor del panel, la diplomacia brasileña adujo que las reglas de la OMC no prohíben los incentivos a la industria local, así como tampoco vetan el estímulo a las inversiones en I&D. “Eso se ajusta a las reglas y objetivos de la OMC para la promoción del desarrollo en bases sostenibles, según el enfoque brasileño”, explica Rubens Barbosa, quien fuera embajador de Brasil en Washington entre 1999 y 2004 y se desempeña como asesor de la Asociación Brasileña de la Industria Eléctrica y Electrónica (Abinee).

Los términos del amparo que Brasil interpondrá ante la OMC serán debatidos en las próximas semanas por representantes de los ministerios de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones (MCTIC), de Industria, Comercio Exterior y Servicios (MDIC) y de Relaciones Exteriores (MRE). Se espera que los 11 jueces del Organismo de Resolución de Controversias se pronuncien sobre ese amparo alrededor del mes de septiembre. De todos modos, el gobierno brasileño ya se apresta a introducir modificaciones en los programas controvertidos así como a negociar plazos para la implementación de esos cambios. En caso de no modificar las políticas condenadas, el país quedará sujeto a represalias de sus socios en cualquier área comercial. “Conocemos la jurisprudencia y, aun cuando podamos lograr revertir algunas medidas, es posible que varios programas deban ser modificados”, dice el embajador Carlos Marcio Cozendey. El secretario de Desarrollo y Competitividad Industrial del MDIC, Igor Nogueira Calvet, sostiene que las nuevas políticas deberán preservar las contraprestaciones en I&D que realizan las empresas. “Discutiremos lo que el gobierno les ofrecerá a las empresas a cambio de la inversión en  I&D. Difícilmente eso implique una reducción en el Impuesto sobre Productos Industrializados, tal como ocurre actualmente”, afirma. “Habrá que definir el futuro en conjunto con el sector privado”.

En el caso de la Ley de Informática, el gobierno intentará preservar su esencia, adaptándose a las exigencias de la OMC. “Se trata de una ley promulgada en 1991, previa a varios tratados en los cuales se basa el panel de la OMC. Y nunca antes se la había objetado”, sostiene Maximiliano Martinhão, secretario de Política Informática del MCTIC. “La Ley de Informática es patrimonio de Brasil y ha ayudado a fomentar el desarrollo económico”. Según informa el secretario, esa ley genera 100 mil empleos directos, 15 mil de ellos vinculados a I&D. Según datos recopilados por la Abinee, la cesión fiscal deducida de la exención o de la reducción del IPI llegó a 25 mil millones de reales entre 2006 y 2014. En tanto, los tributos cobrados a los bienes promovidos sumaron 50 mil millones de la misma moneda. En ese mismo período, la facturación de las empresas cuyos productos se promovieron totalizó 266 mil millones de reales, mientras que los recursos derivados a I&D llegaron a 8.300 millones de reales. Martinhão cree que sería posible adaptar la ley y preservar la inversión en I&D en las empresas. “En Europa se estimula la producción en su territorio, pero esos incentivos están destinados a empresas, no a productos. Eso sí lo permite la OMC. Una de las posibilidades es cambiar el objetivo del incentivo, manteniendo las inversiones en I&D”, explica.

Otra alternativa que podría evaluarse, según dice Martinhão, sería habilitar a  las empresas extranjeras para que puedan acceder al beneficio de la Ley de Informática, exigiéndoles la misma contrapartida en I&D que a las empresas que producen en el país. El principal reto, según él, consiste en modificar los programas existentes de la forma más rápida posible. “El peor de los escenarios sería una demora en aprobar las modificaciones necesarias en las leyes y dejar al sector productivo en una situación de inseguridad jurídica”, sostiene.

La Ley de Informática concede incentivos fiscales a los fabricantes de hardware y componentes electrónicos que inviertan en I&D. El estímulo, con vigencia prevista hasta 2029, consiste en la condonación de un 80% del Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI). La inversión en I&D debe ser equivalente, dependiendo del tipo de producto, al 3% o 4% de la facturación anual de las mercaderías promovidas. La inversión puede realizarse dentro del ámbito de la propia empresa, en universidades, o bien mediante el contrato de terceros, lo cual condujo a la creación en el país de una serie de institutos privados de investigación que llevan adelante estudios por encargo de las empresas (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 248). También se exige que una parte de los recursos se invierta en convenios con institutos radicados en las regiones norte, nordeste y centro-oeste. Para acceder al beneficio, la empresa debe ajustarse al denominado Proceso Productivo Básico (PPB), que determina el nivel de nacionalización requerido para cada tipo de producto.

“Esa ley fue fruto de amplios debates y negociaciones legítimas en el Congreso Nacional y la preocupación de los legisladores fue el mantenimiento del equilibrio económico-financiero de las industrias que optaran por la política nacional de informática”, dice Humberto Barbato, presidente ejecutivo de la Abinee. “El balance económico y social de la Ley de Informática es bastante positivo. El panorama que se presenta con la internet de las cosas tornará a la inclusión digital todavía más presente en la vida de la gente y el andamiaje legal para las tecnologías de información y comunicación será cada vez más esencial”, afirma.

En tanto, Inovar Auto se creó mediante una disposición provisoria en abril de 2012 y determinó un régimen que concede ventajas fiscales temporales para las ensambladoras de automóviles. El panel de la OMC condenó principalmente el beneficio ofrecido bajo la modalidad de créditos deducidos del IPI, de hasta 30 puntos porcentuales por producto, en el caso en que las empresas cumplan con ciertos requisitos tales como la instalación de nuevas plantas industriales en el país o la producción de nuevos modelos. Los gastos en I&D figuran entre las contrapartidas que se les exigen a las empresas. Según datos aportados por el MDIC, entre 2013 y 2015 se invirtieron alrededor de 15.300 millones de reales en investigación, desarrollo e ingeniería derivados de ese programa. El embajador Rubens Barbosa considera que será difícil realizar adaptaciones al programa Inovar Auto. “Probablemente, el gobierno tendrá que cancelar el programa. Su caducidad ya estaba prevista para 2017”, dice. Igor Calvet, del MDIC, dice que comenzó a discutirse una nueva política para el sector automotriz. “El programa Inovar Auto cumplió su función atrayendo inversiones. Varias empresas instalaron fábricas en el país y montaron estructuras de apoyo a la I&D.

OMC/ Studio Casagrande Representantes de países miembros de la Organización Mundial del Comercio reunidos en su sede en Ginebra, en 2013OMC/ Studio Casagrande

Para la economista Sandra Polónia Rios, el panorama de las automovilísticas es el más preocupante entre los sectores afectados por la resolución del panel. “El sector automovilístico dispone actualmente de una enorme capacidad ociosa, estimulada incluso por el Inovar Auto, sin perspectivas de que pueda aprovecharse en un horizonte de tiempo razonable”, dice. “Es un problema muy serio, porque Brasil no dispone de condiciones para transformarse en una plataforma exportadora de automóviles ni existen muchas posibilidades de crecimiento del mercado interno”.

Según Polónia Reis, la creación de Inovar Auto en 2012 pudo haber sido el catalizador del descontento de la OMC con Brasil. “El país instituyó en las últimas décadas varios instrumentos de política industrial que salvaguardaban la producción local, tales como la Zona Franca y la Ley de Informática, pero no eran más suaves y no fueron cuestionados”, afirma. Durante el gobierno de Dilma Rousseff, sin embargo, se produjo una intensificación del uso de esos instrumentos al amparo del Plan Brasil Mayor, de 2011, al cual estaba vinculado el programa Inovar Auto. “Eso generó rispideces con Japón y con la Unión Europea”, sugiere.

Según la consejera Daniela Benjamin, coordinadora de litigios del MRE, la preocupación por la proliferación de esos regímenes en Brasil influyó en la decisión de Japón y de la Unión Europea de elevar el caso a la OMC. “En esa época hubo un debate importante sobre la extensión de esos regímenes a otros rubros, como en el caso del sector químico, y los demandantes estaban preocupados porque sobreviniera una expansión”, manifestó la diplomática en una audiencia pública en la Cámara de Diputados refiriéndose al panel de la OMC que se reunió el 15 de diciembre. La directora del Departamento de Negociaciones Internacionales de la Confederación Nacional de la Industria (CNI), Soraya Saavedra Rosar, dijo en la misma audiencia que los resultados del informe del panel de la OMC crean un nuevo escenario para las negociaciones sobre política industrial en el país. “A partir de ahora, al formular una nueva ley, será necesario analizar con mayor cuidado la cobertura de tratados sobre comercio internacional que debe respetarse”, dice. La reestructuración de esas herramientas jurídicas será determinante para definir el perfil del esfuerzo futuro de I&D empresarial en el país, un tema que cobra importancia creciente puesto que la innovación pasó a ser un tema clave tanto en lo referente a la política industrial como en la política científica y tecnológica de Brasil.

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