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Legislación

Seguridad jurídica

Un decreto detalla medidas tendientes a remover trabas burocráticas e impulsar la innovación en empresas y universidades en Brasil

Una amplia movilización de la comunidad científica, de empresarios y de administradores públicos que apuntaba a echar por tierra las trabas burocráticas en las actividades de investigación, a apuntalar las conexiones entre el sector privado y las universidades y a incentivar la innovación en empresas, tuvo un desenlace positivo el 8 de febrero, cuando el gobierno federal publicó brasileño un decreto reglamentando los dispositivos legales relacionados con la ciencia, la tecnología y la innovación. La normativa es amplia y tiene como meta dar cumplimiento a la Ley nº 13.243 de enero de 2016, que había modificado los apartados de un conjunto de normas legales. “Mientras que la ley de 2016 consta de 18 artículos, el decreto que la reglamenta posee 86, cuyo objetivo es depurarla y ofrecer seguridad jurídica a los actores del sistema”, dice Alvaro Prata, secretario de Desarrollo Tecnológico e Innovación del Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones (MCTIC). “Este nuevo marco legal es el resultado de una creación colectiva”.

El decreto busca perfeccionar el andamiaje jurídico sobre innovación creado en el país a partir de 2004, que autorizó el gasto de recursos públicos en empresas y les permitió a los investigadores de instituciones públicas desempeñar actividades en el sector privado, entre otras modificaciones. Así como la ley promulgada hace 14 años buscaba fomentar la cooperación público-privada y la innovación en las empresas, su actualización persigue objetivos más diversos. Algunos dispositivos proveen incentivo a ideas ya establecidas de un modo más explícito. Un ejemplo: la reglamentación autorizó a las instituciones públicas a cederles a las privadas el uso de inmuebles para la instalación de “ambientes promotores de la innovación”, facilitando el funcionamiento de parques tecnológicos y aceleradoras de empresas que vienen creándose en diversas ciudades e instituciones.

Una de las novedades es la ampliación de los mecanismos de subvención a las micro, pequeñas y medianas empresas, por medio, por ejemplo, del “bonus tecnológico”, un tipo de soporte financiero concedido por instituciones públicas a empresas que está destinado al pago del uso o el uso común de laboratorios de investigación o la contratación de servicios tecnológicos especializados. “Una startup no dispone de la infraestructura de investigación que posee una gran empresa innovadora o una institución científica y tecnológica. El bonus es un tipo de subvención destinado a cubrir esa carencia, ayudando a las empresas nacientes a producir investigación y desarrollo”, dice la abogada Cristina Assimakopoulos, líder de un grupo de trabajo creado por la Asociación Nacional de Investigación y Desarrollo de las Empresas Innovadoras (Anpei) para debatir los cambios en la legislación.

La reglamentación posibilita que la subvención económica sea utilizada por las empresas tanto para la financiación de la investigación como para desembolsos de capital. “Los actores del ecosistema de la innovación dispondrán de mayor seguridad jurídica porque la normativa definió orientaciones mínimas para la cooperación entre instituciones científicas y el sector productivo”, explica la economista Gianna Sagazio, superintendente nacional y directora de Innovación del Instituto Euvaldo Lodi (IEL) de la Confederación Nacional de la Industria (CNI). “El decreto introdujo conceptos que estimulan la firma de convenios y acuerdos e impulsa la aplicación de instrumentos de fomento ampliamente utilizados en los países avanzados, como son las comisiones tecnológicas, que pasan a contar con directrices más claras”.

Las nuevas normas establecen reglas de gobernanza para la transferencia de la tecnología generada en instituciones científicas y permite que las universidades y entidades públicas tengan una participación minoritaria en el capital de las empresas. El director ejecutivo de la Agencia de Innovación Inova Unicamp, Newton Frateschi, augura varios beneficios en la nueva reglamentación. “La forma en que el decreto define las atribuciones de los Núcleos de Innovación Tecnológica en las instituciones científicas, los NITs, será de gran importancia para encauzar el intercambio entre el sector privado y la academia”, dice. “Hay situaciones en las que, por desconocimiento, el científico intenta negociar el convenio de investigación o el propio licenciamiento directamente con la empresa y sólo acude al NIT en el final del proceso, sin darse cuenta de que existen mecanismos necesarios para proteger la propiedad intelectual. En esos casos, la labor del NIT acaba percibiéndose como un obstáculo, cuando en realidad, se trata de una unidad cuya misión consiste en facilitar y aportar celeridad a ese tipo de interacción”, dice. “Las universidades deberán reestructurar los NITs para adecuarlos al rol descrito en el decreto. Sabemos de la existencia de núcleos que funcionan con equipos cedidos, becarios y pasantes. La estructuración y profesionalización de esas unidades se torna ahora aún más imprescindible”.

Léo Ramos Chaves Laboratorio de pruebas de la empresa Trópico, en Campinas: el sector privado pretender revertir los vetos parciales en la ley, como en el caso de aquellos relacionados con becasLéo Ramos Chaves

Frateschi ve con interés la posibilidad de que la universidad tenga alguna participación accionaria en empresas. “Puede surgir una nueva fuente de recursos para la innovación en las universidades por medio de la participación en empresas formadas en incubadoras o parques tecnológicos. El conocimiento generado en la Unicamp ya dio como resultado la creación de más de 500 empresas que, en conjunto, facturan 3 mil millones de reales. Imaginen si la universidad tuviera participación en alguna de ellas”. El director de la Inova también elogia la posibilidad de que investigadores de instituciones federales tomen períodos de licencia para dedicarse a actividades emprendedoras: “Muchos docentes se sentirán avalados como para apartarse temporalmente y abrir empresas”.

La legislación aprobada en 2016 contempló una lista de reivindicaciones de la comunidad científica. “Son ideas que comenzaron a debatirse y a madurar a partir de 2008 para remover escollos burocráticos de la actividad de investigación e incorporaron aportes de la industria, de las fundaciones estaduales de amparo a la investigación y de los secretarios estaduales de ciencia y tecnología, entre otros”, dice el físico Ildeu de Castro Moreira, presidente de la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC). La ley de licitaciones de 1993 fue modificada. El decreto de reglamentación incluye una sección sobre procedimientos para la exención de licitación de obras y servicios de ingeniería que se encuadran como productos de investigación y desarrollo. La regulación legal también otorgó flexibilidad para la reasignación de recursos de proyectos de investigación, un antiguo litigio que planteaban los científicos. “Es usual que el científico elabore una planificación y, con el avance de la investigación, surja la necesidad de adquirir cierto equipamiento o de contratar algún servicio. El decreto tiene en cuenta esa dinámica. Se puede solicitar una reasignación y evitar que las cuentas sean rechazadas”, dice Maria Zaira Turchi, presidenta del Consejo Nacional de las Fundaciones Estaduales de Apoyo a la Investigación Científica (Confap).

Flexibilización
El decreto aclara que la exención impositiva para la importación de máquinas e insumos para actividades de investigación se extiende a cualquier organización científica, tecnológica y de innovación acreditada y permite una reducción tributaria también para los bienes adquiridos por las empresas en el exterior. La Anpei aplaudió la flexibilización y el aumento de la transparencia en las relaciones entre universidades y empresas promovidas por el decreto, pero considera que es pronto para abandonar los reclamos. Según Cristina Assimakopoulos, se necesita analizar las derivaciones en cada punto abordado en el decreto y conversar con todos los actores involucrados para garantizar que los cambios surtan efecto. “Ahora, cada institución científica y tecnológica definirá internamente las formas de aplicar las nuevas reglas. Debemos garantizar que haya una interpretación uniforme en cuanto al uso de los instrumentos. El desafío actual pasa por la concientización y el diálogo”, sugiere Assimakopoulos, quien trabaja en la Gerencia Ejecutiva de Tecnología e Innovación de la empresa Vale. “El riesgo reside en que surjan pareceres divergentes acerca de la legislación, algo que puede menoscabar la seguridad jurídica que el decreto pretende generar”.

El decreto promueve el uso de instrumentos de fomento adoptados en países avanzados, dice Gianna Sagazio, de la CNI

La asociación también considera que el proceso de perfeccionamiento de la legislación debe continuar. “Algunos vetos a la ley aprobada en 2016 se refieren a temas de gran interés para las empresas innovadoras y deben ser restituidos”, dice Assimakopoulos, refiriéndose, por ejemplo, a la concesión de becas por instituciones científicas y tecnológicas privadas, derogadas con la sanción de la ley.

Si bien estuvo signado por buenas intenciones, el proceso que condujo al perfeccionamiento de la legislación también generó controversias. La principal de ellas emana de la Enmienda Constitucional nº 85, aprobada en 2015, que le confirió a la legislatura federal la prerrogativa de disponer al respecto de las normas generales del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, cabiéndoles a estados y municipios legislar solamente sobre algunos tópicos particulares. “Probablemente, la intención fue contar con una legislación fuerte para que rija en estados que difícilmente crearían una por cuenta propia”, explica Fernando Menezes, docente de la Facultad de Derecho en la Universidad de São Paulo (USP) y director administrativo de la FAPESP. “Pero esa enmienda es potencialmente una usina de conflictos, pues otorga un margen para que el gobierno nacional, so pretexto de elaborar normas generales sobre el tema, tenga injerencia en la competencia de los estados en el campo de su autonomía administrativa”.

La ley estadual paulista de 2008 contemplaba una serie de mecanismos que se tuvieron en cuenta en la ley federal, tales como la participación del estado en empresas de innovación tecnológica y la autorización para que científicos de instituciones públicas cumplan funciones en empresas. Fernando Menezes tomó parte en un grupo de trabajo que, durante seis meses, aportó datos para la formulación de un decreto estadual de reglamentación, firmado por el gobernador Geraldo Alckmin en el mes de septiembre de 2017. El texto estadual trató de armonizar la legislación estadual y la federal, más allá de establecer normas para las instituciones de investigación del estado.

Divulgación Parque Tecnológico de São José dos Campos: la normativa promueve la creación de “ambientes promotores de innovación”Divulgación

Riesgo
La bioquímica Helena Nader, investigadora de la Universidad Federal de São Paulo (Unifesp), quien estuvo al frente de la SBPC entre 2011 y 2017 y tuvo una intensa participación en las negociaciones en torno a la nueva legislación federal, explica que ese proceso condujo a una nueva comprensión acerca de las actividades de la ciencia, tecnología e innovación. “El punto crucial de la legislación es el reconocimiento de que las actividades de investigación son diferentes a otras, porque implican un riesgo y, por lo tanto, exigen un análisis diferente de sus resultados”, dice. Según ella, ese carácter peculiar de la investigación volcada a la innovación fue reconocido por la Enmienda Constitucional nº 85 y quedó consustanciado en la ley de 2016 y en el decreto del mes de febrero. Para Francilene Garcia, presidente del Consejo Nacional de Secretarios Estaduales para Asuntos de Ciencia, Tecnología e Innovación (Consecti) y secretaria ejecutiva de Ciencia y Tecnología del Estado de Paraíba, este nuevo entendimiento es fundamental para la actividad científica. “Los experimentos con organismos vivos para el desarrollo de vacunas, por ejemplo, no pueden seguir las mismas reglas que se utilizan para la importación de commodities”, sostiene.

Hay otra crítica que tiene que ver con el tamaño de los decretos: el paulista tiene 68 artículos y el federal, 86. “Sería posible y deseable elaborar textos más sucintos, pero al elegir pormenorizarlos lo que se intenta es no dejarles lugar a dudas a los administradores sobre lo que ellos pueden hacer. Eso es importante ante una coyuntura en la que los organismos de control del Estado, como son los tribunales de cuentas y el ministerio público, intensifican justificadamente el control sobre los agentes públicos”, explica Fernando Menezes. No obstante, él recuerda que esa clase de minuciosidad produce a veces efectos inesperados. “Cuanto más se escribe sobre un tema, mayor es el riesgo de que haya una doble interpretación o dudas sobre los términos empleados”.

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Una reglamentación detallada no garantiza que las intenciones del legislador se materialicen. “Se necesita tiempo para asimilar todo”, analiza Alvaro Prata, del MCTIC, quien articula una lista de prevenciones para brindar soporte a la ley. Se están confeccionando guías para el esclarecimiento de todos los segmentos involucrados. Prata adelanta que las asesorías jurídicas del MCTIC y del Ministerio de Industria, Comercio Exterior y Servicios están trabajando en la elaboración de un documento que les sirva como herramienta a los procuradores para “hacer cumplir el decreto en toda su plenitud”. También hay una guía en desarrollo para los sectores industriales, que involucran a la CNI, la Convocatoria Empresarial para la Innovación (MEI, según su sigla en portugués) y la Anpei. “El sector empresario necesita percibir la dimensión dada por el decreto”, pondera Prata.

A juicio de Carlos Américo Pacheco, presidente del directorio del Consejo Técnico-Administrativo de la FAPESP, el marco legal genera posibilidades que deben ser puestas en práctica y fomentadas por las agencias. “Con el tiempo vamos a poder experimentar esas nuevas soluciones, testearlas y verificar su eficacia. Y tener siempre presente que esto es una construcción, que de tanto en tanto debe ser revisada. Lo esencial seguir adelante”, sostiene. El director sostiene que la creación de un ambiente institucional es un aspecto crucial de cualquier sistema de innovación. “El ejemplo estadounidense revela eso con claridad, en el incentivo a las asociaciones y a la comercialización de los resultados de la investigación científica, o incluso en la naturaleza privada no lucrativa de sus mejores universidades y laboratorios. Otro ejemplo lo constituye la ley francesa de innovación. Todo esto inspiró innovaciones institucionales por todo el mundo”. Pacheco, secretario ejecutivo del que por entonces era el Ministerio de Ciencia y Tecnología, entre 1999 y 2002, recuerda que en 2001, en el marco de la Conferencia Nacional de CT&I, surgió un primer debate sobre el ambiente institucional que contribuyó para que se formulara la Ley de Innovación de 2004. “Ahora estamos dando otro paso tendiente a modernizar nuestro sistema de innovación”.

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