“Com a morte do Barão/ tivemos dois carnavá/ Ai que bom, ai que gostoso/ Se morresse o Marechá” (no caso, o presidente, marechal Hermes da Fonseca), dizia uma marchinha de 1912. Naquele ano, a morte do Barão do Rio Branco, em pleno Carnaval, fez com que as autoridades cancelassem a festa e a mudassem para abril. Sem sucesso, pois o povo, sem ligar muito para o passamento do “pai da diplomacia brasileira”, aproveitou e brincou nos dois meses. Apesar da sua notória importância, as relações externas nacionais, com raras exceções, não povoam o imaginário popular. Curiosamente, nos últimos anos e, em especial, nessa última eleição, o tema passou a ser debatido com entusiasmo, colocando a “Casa de Rio Branco”, o Itamaraty, de volta à cena. Mas a paixão das discussões nem sempre leva em conta a realidade da diplomacia, muitas vezes confundida com a política interna de um governo e julgada da mesma maneira.
“A política exterior não se situa, necessariamente, no domínio da racionalidade da história e não esgota sua explicação na dicotomia de causas e efeitos. Muitas vezes, a política que o Estado estabelece externamente tem por finalidade quebrar estruturas internas e superá-las”, avalia Amado Luiz Cervo, professor de relações internacionais da Universidade de Brasília (UnB), editor da Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI) e autor de História da política exterior do Brasil. Segundo ele, a diplomacia brasileira moveu-se em quatro paradigmas: o liberal-conservador, que se estende da Independência até 1930; o desenvolvimentista, entre 1930 e 1989; o neoliberal ou o Estado normal, característico das experiências latino-americanas da década de 1990; e, mais recentemente, o logístico. “Os mesmos componentes que caracterizam um dado paradigma levam à compreensão de seu declínio, mutação ou substituição.” Ao mesmo tempo, o presente do país se explica em muito pelo seu passado diplomático. O sucesso do liberalismo conservador, que preconizava que o Brasil se mantivesse como sociedade primária, agroexportadora, abrindo mão da modernização capitalista com o mercado de manufaturados, iniciado com o processo de reconhecimento da Independência (e condição imposta pela Inglaterra para que ele ocorresse), continuou a vigorar, após um tímido debate, durante o Segundo Reinado. “Nenhum país das Américas cedeu tanto quanto o Brasil, como nenhum foi tão firme em nada ceder como os Estados Unidos”, observa Amado Cervo.
Esse processo, para ele, manteve o país na “infância social”, uma sociedade que abriu mão da modernização pela expansão da atividade industrial, um erro mantido e aprofundado com a República, que confundia os interesses da elite dirigente, ligada ao setor exportador de café, com a política externa nacional. Daí a aproximação com os Estados Unidos, nosso grande mercado consumidor e nosso “grande irmão”, iniciada no Império, mas concretizada no período republicano. Curiosamente, os grandes articuladores dessa união serão dois monarquistas ferrenhos que se mantiveram no poder, apesar da mudança de regime: Rio Branco e Joaquim Nabuco (nosso primeiro embaixador em Washington). Nutrindo profundo desprezo pelos “irmãos hispânicos”, o barão e o abolicionista perceberam, com agudo realismo, a emergência dos EUA como pólo de poder. “Rio Branco receava a agressividade européia e fez com que ele valorizasse o caráter defensivo da Doutrina Monroe e a entendesse como aplicável às questões de limites entre as nações latino-americanas e as potências européias, que ainda tinham colônias no continente”, avalia Clodoaldo Bueno, professor de história da Universidade de São Paulo (USP).
Rio Branco via com olhos otimistas o ideal da “América para os americanos”, mesmo acrescido com o apêndice da política do big stick, de Theodore Roosevelt, e, não acreditando na possibilidade de se estabelecer um bloco de cooperação com os países hispânicos (ainda que tivesse ensaiado o chamado ABC, que reunia Argentina, Brasil e Chile), levou a nossa política exterior para os braços fortes e protetores da América, sem ressalvas ou medos. Admirador do “grande irmão”, Rio Branco queria que o Brasil tivesse, na América do Sul, o mesmo papel preponderante, dominador e intervencionista (“no caso de problemas nos pequenos vizinhos, instáveis e caóticos”), foco de “civilização em meio à barbárie”. Para o barão, o diplomata e o soldado eram “sócios” e a visão de política internacional brasileira seria sinônimo, por décadas, de um suposto “prestígio internacional”. Morreu decepcionado com o parceiro ianque. A modernidade surgia no país.
E, com ela, o desejo popular e das elites de romper o ciclo agroexportador, que seria substituído, com a Revolução de 30, pelo nacionalismo desenvolvimentista. Foi com Vargas que o país aprendeu a usar a política externa como apoio ao crescimento econômico interno, um instrumento estratégico para conseguir a industrialização necessária. Ao mesmo tempo, e cada vez mais, a diplomacia passa a ser um componente da formação da nacionalidade. “O Brasil é um dos poucos países da história que deve a sua origem a um ato de diplomacia pura, o Tratado de Tordesilhas”, lembra o diplomata Sérgio Danese, autor de Diplomacia presidencial. “A diplomacia é uma atividade do Estado por excelência. Seu desenvolvimento não ajuda apenas a garantir e promover os interesses externos, mas a fortalecer o aparelho de Estado dentro do próprio país. Daí o novo papel da política exterior, que passou a assumir a condição de instrumento de desenvolvimento nacional.” Os dois grandes protagonistas desta virada foram Oswaldo Aranha e João Neves da Fontoura, os chanceleres de Vargas em seus dois mandatos.
Em ambos os casos prevalece o espírito americanista de Rio Branco, agora revestido com caráter mais pragmático, em que há espaço para o uso da política de boa vizinhança como barganha para a entrada de insumos e tecnologia, necessários para se fazer a industrialização. Ainda assim, na sua segunda Presidência, Vargas ensaiará uma malsucedida tentativa de multilateralismo e fará ataques “antiimperialistas” aos EUA. O problema é que, no pós-guerra, era difícil achar parceiros com a Europa e o Japão ainda se reerguendo. Mas o pequeno ditador dará suas agulhadas: “O imperialismo é a falta de investimento dos países ricos nos pobres, impedindo o desenvolvimento”, dirá em discurso de 1953, na contramão do conceito leninista de imperialismo e mostrando que o nacionalismo não era hostil ao capital estrangeiro, mas à falta dele. “A tentativa precoce de promover uma diplomacia não linearmente subordinada a Washington se apoiava em fatores objetivos, e não apenas na vontade política de um líder populista. O nacionalismo desempenhou um papel fundamental como fator de mobilização e coesão política interna, necessária à estabilidade do projeto desenvolvimentista. Isso marcou uma nova fase nas relações externas nacionais, cujo amadurecimento se deu com a política externa independente (PEI)”, analisa o historiador da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Paulo Fagundes Vizentini.
O pesquisador observa que a PEI é uma prova “de que não existe uma relação linear entre política externa e interna”, pois foi implementada pelo governo Jânio Quadros, tendo como chanceler o udenista Afonso Arinos. A nova diplomacia defendia exportações para todos os países, inclusive os socialistas, defendia o princípio da autodeterminação dos povos e apoiava a descolonização. A ousadia no governo JQ se limitou ao discurso, mas no governo Goulart, com San Tiago Dantas como ministro das Relações Exteriores, a PEI saiu do papel: foram reatadas as relações diplomáticas com a URSS e se fez uma rígida defesa da não-intervenção americana em Cuba. Pela primeira vez, desde Rio Branco, se colocava uma alternativa ao americanismo. A parceria com os EUA não é a única saída e outras possíveis alianças devem ser pautadas mais por imperativos do interesse nacional e menos por alinhamentos político-estratégicos apriorísticos. Entra na agenda externa brasileira o multilateralismo e, apoiado no pensamento da Cepal, se prepara o discurso da construção de uma identidade econômica entre os países latino-americanos, unificando-os em suas especificidades nacionais e os diferenciando dos países desenvolvidos.
Autonomia
O que antes afastava o Brasil dos vizinhos agora reúne os países subdesenvolvidos, que passam a se articular para impor a sua visão da conjuntura nacional, apoiarem-se uns aos outros e promover a bipolaridade, a chamada “convivência competitiva”. Dantas já vislumbrava um mercado comum entre Brasil e Argentina como núcleo de um futuro mercado regional, ao qual se somariam os demais países latino-americanos. O Mercosul não é invenção recente. O sucessor de Dantas, Araújo Castro, irá profissionalizar o Itamaraty, o que, teoricamente, traria uma relativa autonomia da política externa das variações internas. Com o seu discurso dos “três dês” (desenvolvimento, descolonização e desarmamento), feito na Assembléia da ONU, Castro conseguiu, nota Vizentini, despolitizar a PEI, concentrando-se nos assuntos econômicos. Essa burocratização terá um caráter paradoxalmente positivo. A de Rio Branco servirá, mais tarde, como “último baluarte” de defesa dos interesses nacionais, reunindo um grupo de diplomatas críticos ao encampamento extremado do neoliberalismo na década de 1990. No momento histórico do fim do governo Jango e do golpe militar, essa hierarquização da instituição será um bom escudo contra a influência dos militares, que viam os diplomatas com o respeito dos “sócios”, como nos tempos de Rio Branco.
O paradoxo se inverte no positivo: durante o regime militar, apesar do ensaio ideológico do governo Castello Branco (que assumia o discurso da Escola Superior de Guerra, da Segurança Nacional, e entrava com gosto no espírito da Guerra Fria), “no regime militar sobreviveu a noção do projeto nacional de desenvolvimento e da busca da autonomia internacional”, nas palavras de Vizentini. Se a PEI foi de cara rejeitada em nome do “servilismo” aos EUA e a uma política de “subimperialismo” brasileiro sobre os vizinhos, aos poucos o Itamaraty, com certa dose de liberdade, adotará uma política externa bem semelhante à de Dantas. Surge a diplomacia da prosperidade, do chanceler Magalhães Pinto, que definia o Brasil como nação do Terceiro Mundo, e não do Ocidente, quebrando a dualidade entre “mundo livre” e “cortina de ferro”, preconizada por Washington. “Enquanto o discurso diplomático produzia grande atrito com os EUA, o Brasil buscava retomar a cooperação tecnológico-nuclear com outros países, bem como aprofundar as relações comerciais com países socialistas”, lembra Vizentini. E ao interregno do “Brasil potência”, de Médici, seguiu-se o pragmatismo responsável e ecumênico do governo Geisel, com o reatamento das relações com a China e o acordo nuclear com a Alemanha. A Casa Branca irou-se.
“O pragmatismo despertou a ferrenha oposição dos EUA, bem como de segmentos conservadores da política brasileira”, analisa Vizentini. Mas uma ressalva. “O terceiro-mundismo somente tinha de ideológica a crítica que lhe fazia a tradicional opinião conservadora nacional. De fato, era operacional, porque o Norte criava barreiras à entrada de manufaturados brasileiros, abria os mercados do Sul a esses manufaturados e favorecia a nossa capacidade de negociação diplomática nos foros multilaterais e nas iniciativas bilaterais”, nota Amado Cervo. A Nova República de Sarney, com Olavo Setúbal como chanceler, colocou à prova o Itamaraty. “A visão era de que o Brasil deveria maximizar suas oportunidades individuais, em cooperação com Washington, para chegar ao Primeiro Mundo e a ênfase foi de afastamento do Terceiro Mundo. O Itamaraty reagiu a essa nova orientação que se assemelhava à diplomacia de Castello Branco”, conta o pesquisador da UFRGS. O desenvolvimentismo de tons nacionalistas, ainda que em nova paleta, tinha na “Casa de Rio Branco” uma linha de defesa.
Estado normal
Em 1989 cai o Muro de Berlim. Em 1990 Fernando Collor toma posse. Em 1991 desaparece a URSS. A política externa não passou ilesa. “Objetivamente, a fidelidade ao Ocidente, que poderia, no contexto da Guerra Fria, ser explicada como a necessária opção política por um dos dois centros do poder, perde a sua justificativa. Em tese, a nova situação ensejava nova autonomia na condução da nossa política externa, mas o pensamento dominante nacional tendia a levar o país ao alinhamento com a potência hegemônica”, escreve o embaixador Luiz Souto Maior em Desafios de uma política externa assertiva. “Internamente, o papel até então exercido pelo Estado na promoção do desenvolvimento passa a ser questionado. A política externa perdeu seus pontos de referência sem que surgisse algo que os substituísse.” Nesse contexto de globalização e neoliberalismo, a política externa brasileira passa a adotar, em um grão de sal, o que os argentinos batizaram de Estado normal. “Ser normal era se sujeitar aos padrões de inserção econômica internacional do chamado Consenso de Washington. A transição do Estado desenvolvimentista ao normal significou, nos anos 1990, a adoção de um processo de modernização concebido pelo centro em substituição à formulação cepalina da inteligência local”, nota Amado Cervo, para quem o paradigma de 60 anos se tornara, para alguns, sinônimo de atraso e inadequação.
Vizentini lembra que, no governo Collor, o Itamaraty começou a ser esvaziado de muitas de suas atribuições, pois era foco de resistência ao projeto governamental de abertura comercial unilateral sem reciprocidade dos parceiros externos. “A noção de soberania também foi deixada de lado, em nome da adesão à globalização, aceita como inevitável e desejável.” As altas taxas de juros americanas durante a gestão Reagan elevaram em muito o endividamento latino-americano nos anos 1980, convertendo os países da região em, palavras de Amado Cervo, “grandes esmoleiros internacionais.” Junto com a inflação galopante, tudo parecia dar razão à adoção entusiasmada da entrada do Brasil na globalização. O governo Itamar pisaria no freio, mas essa nova realidade iria se segmentar no governo Cardoso. “O comércio exterior, antes instrumento de aceleração de atividade interna, tornou-se simples variável dependente da estabilidade de preços, requerida pela ilusão de que por si só provocaria intenso fluxo de capitais internos para o país”, acredita o professor da UnB. Ainda, segundo ele, há que se levar em consideração que o choque de abertura teria despertado os empresários do setor público e privado que foram forçados a modernizar suas plantas e métodos.
Multilateralismo
As prerrogativas de negociação comercial internacionais do Itamaraty passam a ser geridas nos ministérios da Economia e do Planejamento. Estabelece-se o que ficou conhecida como a “diplomacia presidencial”, ou seja, o próprio Cardoso passa a ser a força-motriz das relações externas, encaradas de “forma realista”. “O governo FHC foi caracterizado por um multilateralismo moderado, mas evidenciou uma aceitação tácita do princípio dos ‘mais iguais’, isto é, a existência de grandes potências e seu papel no sistema internacional”, avalia o cientista social e diplomata Paulo Roberto de Almeida, atualmente assessor especial no Núcleo de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, autor de um bem fundamentado estudo comparativo entre as políticas internacionais de Cardoso e as atuais do presidente Lula, a quem ele vê como um player mais “interessado num forte multilateralismo, defendendo a soberania e a igualdade de todos os países com maior ênfase retórica do que a administração anterior.” Assim, para Almeida, se FHC dedicou-se ao diálogo, mas não a uma real coordenação com os países do Sul, isso é uma prioridade para Lula, evidenciada pelo G-3, com a África do Sul e Índia.
Quanto à globalização, inicialmente vista como um novo Renascimento para Cardoso, é preciso ressaltar que, no seu segundo mandato, descontente com os resultados da adesão ao neoliberalismo internacional, o ex-presidente passou a adotar uma visão de “globalização assimétrica”, de viés mais crítico e cauteloso. Para FHC, a assunção de qualquer papel do Brasil como líder teria que ser o resultado da gradual preeminência do país e em princípio seria limitado à região. Para Lula, o espectro seria maior e sua política externa não coloca limitações estruturais a uma pretensão de liderança do Brasil entre as potências. O presidente também tem apreço especial pelo projeto do Mercosul (1991), uma das prioridades diplomáticas brasileiras desde o governo Sarney. Para Cardoso, era uma base possível para a integração com o mundo. Para Lula, continua Almeida, seria uma fortaleza defensiva contra as investidas do império, em especial uma alternativa à Alca, proposta que não recebia o entusiasmo da administração FHC e que é abominada pela atual Presidência, que passou a barganhar de forma ainda mais intensa a participação brasileira nessa área de comércio.
“Conformismo e voluntarismo talvez sejam expressões muito fortes, e certamente maniqueístas, mas elas traduzem uma postura de ‘aceitar o mundo como ele é’, no caso de FHC, e outra de ‘mudar o mundo’, como preconizado por Lula. FHC estimulava a integração do Brasil ao mundo globalizado, enquanto o presidente, embora não faça objeções a isso, quer que tudo aconteça com plena preservação da soberania nacional”, completa o diplomata, que nota ainda que Cardoso optou pela diplomacia tradicional, vendo a política externa como tendo um papel acessório no processo de desenvolvimento, ao contrário de Lula, que a vê como tendo um papel substantivo na conformação de um projeto nacional. “Tudo está mais na linha da continuidade do que da ruptura”, avalia Almeida. Ainda assim, alguns críticos da diplomacia do governo Lula avaliam que sua política exterior não estaria preparada para lidar com os desafios de uma ordem internacional em transição, fruto dos atentados de 11 de setembro que levaram os EUA a adotar uma radicalização unilateral. Há também quem acredite serem exagerados os esforços do governo para conseguir um assento no Conselho de Segurança da ONU e veja matizes ideológicos na relação do Brasil com países como a Venezuela e, em especial, leniência com a Bolívia.
“Não foi o atual governo que adotou uma política de subordinação energética a países de um região instável e da qual não tinham conhecimento. Mas há que se reconhecer que houve um plebiscito na Bolívia e 90% da população foi favorável ao processo de nacionalização. Não concordamos com a pirotecnia do processo feito pelo governo boliviano, mas a ação corresponde ao interesse nacional deles”, explica Marco Aurélio Garcia, ex-assessor de assuntos internacionais da Presidência da República. “A nossa política externa não se sujeita a critérios ideológicos, como se pode verificar pela nossa inserção no G-20, que reúne os países mais diferentes. Somos pela inserção global, mas com salvaguardas. Para usar a expressão do chanceler Celso Amorim, ‘a diplomacia ativa, porém altiva’.” Ainda é cedo para avaliar resultados?
“O presidente Lula, seus colaboradores no Itamaraty e sua assessoria no Planalto anunciaram, desde o primeiro momento, algo radicalmente diferente: o entusiasmado início de uma nova era. Proclamaram o marco zero da diplomacia brasileira”, escreveu o ex-chanceler Celso Lafer em artigo recente. “Mas na condução de uma política externa é preciso evitar dois riscos opostos: subestimar o que um país representa para os outros e superestimar seu peso, pois isso deságua na inconseqüência e, às vezes, na insensatez.” Para Lafer, o manejo diplomático do governo Lula não produziu, “para recorrer a outra expressão do ministro Amorim, ‘eventos sísmicos’.” O importante é que a política exterior hoje é motivo de discussões, e não de marchinhas de Carnaval.
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