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Ciência política

O presidencialismo se move

O poder de legislar do Executivo tende a amenizar a imagem do governo como clientelista e corrupto

Construção da sede do Congresso em Brasília (1959)

MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira Salles Construção da sede do Congresso em Brasília (1959)MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira Salles

O regime presidencialista, num sistema federalista, associado a uma legislação eleitoral que prevê o voto proporcional em lista aberta, aparentemente impede o exercício da plena democracia no Brasil e é raiz do clientelismo e até da corrupção. No caso do Brasil, essa tríade perversa, na visão dos muitos brazilianistas, explicaria a dificuldade dos governos de implementar, por exemplo, políticas distributivas, tendo resultado, muitas vezes, em paralisia decisória. Um projeto temático realizado com o apoio da FAPESP indica que as coisas não são bem assim. Pelo menos desde a Constituição de 1988.

“O fortalecimento do poder legislativo do Executivo neutralizou os efeitos dessas características sobre a capacidade do governo de implementar políticas de interesse geral, enfatizados pela literatura institucional”, diz Argelina Cheibub Figueiredo, do Instituto de Estudos Sociais e Políticos (Iesp) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj).

A pesquisa começou em 1997, sob a coordenação de Argelina, então na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), e Fernando Limongi, da Universidade de São Paulo (USP), com pesquisadores do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento (Cebrap). Comparando os vários governos presidencialistas dos períodos de 1946 a 1964 e do pós-Constituição de 1988, eles constataram que, no atual momento da democracia brasileira, o poder decisório se caracteriza por um alto grau de delegação do Congresso ao Executivo e, dentro do Congresso, dos parlamentares aos líderes partidários, ela explica.

O presidente tem exclusividade na iniciativa de propor medidas em três áreas fundamentais: administrativa, orçamentária e fiscal. “E pode pedir urgência para as leis que apresenta, garantindo prioridade na definição da pauta do Legislativo.” Possui autoridade para editar decretos com força de lei e de vigência imediata, por meio de medidas provisórias. Esse poderoso instrumento legislativo, no entanto, precisa ser aprovado pelo Congresso, que pode emendar ou rejeitar a iniciativa do governo. “O presidente não pode ignorar a vontade do Legislativo”, ela afirma.

224-229_Presidencialismo_esp50O Congresso, por seu turno, é altamente centralizado em torno dos líderes dos partidos que exercem rígido controle sobre a agenda do Legislativo: definem o calendário de votações do projeto, tomam decisões sobre votações nominais e apresentações de emendas e cuidam da ordem da pauta. “O regulamento interno beneficia especialmente os líderes dos partidos maiores”, salienta Argelina.

As primeiras conclusões do projeto temático Instituições Políticas, Padrões de Interação Executivo-Legislativo e Capacidade Governativa foram publicadas na edição 49 da revista Pesquisa FAPESP, em dezembro de 1999. Naquele momento, os pesquisadores já constatavam que a concentração de poderes no Executivo era institucional, caracterizando um sistema distinto do “presidencialismo imperial”, de base personalista, tido como peculiar dos sistemas políticos da América Latina, conforme escreveu o repórter Ricardo Aguiar. Ao longo dos 13 anos seguintes, novas informações lançaram ainda mais luz ao sistema brasileiro de governo.

Derrubando mitos
As regras constitucionais e os regulamentos do Legislativo conferem ao presidente e aos líderes partidários da base governista meios para inibir iniciativas individualistas dos deputados. “A centralização do poder decisório tem efeito no funcionamento e nos resultados da atual experiência democrática brasileira”, conta Argelina. E dá provas: entre 1998 e 2007 – no início do segundo mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva –, o índice médio de aprovação de projetos apresentados pelo Executivo foi de 75,08%. “Apenas durante o período Collor, que governou sem maioria no Congresso, esse índice ficou bem abaixo dos demais”, compara.

Últimos retoques na rampa do Congresso Nacional para a sua inauguração (1960)

MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira Salles Últimos retoques na rampa do Congresso Nacional para a
sua inauguração (1960)MARCEL GAUTHEROT, Brasília, 1958 / Acervo Instituto Moreira Salles

Esses resultados indicam que a centralização do poder de decisão no Executivo, compartilhada com as lideranças partidárias, pode neutralizar os efeitos do federalismo, da legislação eleitoral e do presidencialismo. “O Brasil foi, aos poucos, derrubando mitos. A centralização dá margem a que se façam políticas nacionais, até redistribuição de renda, e que se implementem medidas de combate à inflação, uma política difícil. Hoje, os interesses nacionais se sobrepõem aos interesses locais.”

Essa nova face do presidencialismo no Brasil pouco difere das do regime parlamentarista. “Ainda nos anos 1990, o parlamentarismo era considerado uma forma superior de governo: esse regime funde os dois poderes e elimina conflitos. No presidencialismo, diferentemente, as bases eleitorais do Executivo (nacional) e do Legislativo (local) e a autonomia do presidente para escolher seu ministério gerariam conflito intrínseco ao sistema de governo. Mas, se o presidente quiser governar, precisa do apoio do legislativo”, ela compara. Ocorre que os atores políticos são racionais, têm o objetivo de fazer um governo efetivo e buscam cooperação na coalizão.

“Da mesma maneira que os primeiros ministros, os presidentes brasileiros formam coalizões partidárias para obter apoio do Legislativo para suas iniciativas”, afirma Argelina. Esse compromisso se traduz numa participação efetiva no governo, incluindo o controle de ministérios. “Coalizões ocorreram em todos os períodos constitucionais, de 1946 a 1964 e a partir de 1988, e vêm se consolidando com o compromisso cada vez maior dos partidos no governo.”

Manifestação de mulheres por eleições diretas diante do Congresso Nacional (1984)

Cynthia Brito Manifestação de mulheres por eleições diretas diante do Congresso Nacional (1984)Cynthia Brito

As coalizões de governo formadas desde o início da redemocratização se alinhavam predominantemente à direira do espectro ideológico até o governo Lula”, ela sublinha. “Assim que assumiu o governo, o PSDB, aliado ao PFL, passou a contar com o apoio do PMDB e, em 1996, também com o do PPB. Naquele período, a aliança era do centro para a direita e o governo acabou se pautando mais pela agenda do liberal PFL do que a social-democrata. A esquerda estava na oposição”, ela analisa. Em 2001, quando o PFL saiu do governo para disputar a presidência da República, a aliança se rompeu. Em 2002, Lula venceu as eleições aliado à direita, com o PL. “O PT percebeu que, sem aliança, não governava.” A oposição, ela diz, estava no centro.

Coalizões majoritárias
Tanto Fernando Henrique Cardoso quanto Lula buscaram formar alianças majoritárias, com coalizões multipartidárias, para votar reformas constitucionais que exigem quórum de três quintos no Congresso.

Quando a coalizão está unida, ou seja, todos os líderes encaminham voto positivo, parlamentares da base aliada votam com seus líderes. No período analisado, a média de votos favoráveis às propostas do governo foi de 91,1%. “Esse apoio não variou com os diferentes presidentes”, observa Argelina. Quando a coalizão está dividida, essa média cai para 66%. “O apoio ao governo não é incondicional.” E isso ocorre, em geral, quando os líderes partidários se manifestam contrários à aprovação da matéria. “É o apoio do partido que garante o voto da bancada”, ela conclui.

224-229_Presidencialismo_esp50-02As derrotas ocorrem quando não são firmados acordos com a bancada. Collor de Mello, por exemplo, que governou sem coalizão majoritária – e sem apoio do PMDB –, perdeu 14 de 61 votações que exigiam maioria simples. FHC, ao contrário, perdeu 11 entre 205 votações em assuntos que dependiam de quórum simples. Nas 222 votações de matérias constitucionais – três quintos dos votos do plenário – sofreu apenas 18 derrotas.

No primeiro mandato, Lula perdeu 10 de 182 votações, sendo oito entre as 134 que exigiam quórum ordinário. “O papel dos partidos fica cada vez mais importante. A estrutura do sistema político brasileiro hoje é a mesma dos países parlamentaristas multipartidários”, ela conclui.

O presidencialismo de coalizão não é exclusividade brasileira. “Os países da América Latina estão se tornando multipartidários”, ela constata. Para entender os distintos sistemas é preciso fazer comparações.

“Iniciamos um trabalho sobre governos minoritários na América Latina e há dificuldades de encontrar detalhes sobre aspectos institucionais. Começamos a organizar um consórcio de pesquisadores para montar um banco de dados. Estamos coletando dados para 14 países, com informações sobre a formação de ministérios desde 1980. O difícil é achar o partido dos ministros. Consultamos até no Facebook para encontrar respostas”, ela conta. O grande obstáculo, explica, é que no presidencialismo nem sempre o ministro ocupa o cargo na cota do partido.

O projeto
Instituições Políticas, Padrões de Interação Executivo-Legislativo e Capacidade Governativa (nº 2005/56365-0) (2006-2010); Modalidade Projeto Temático; Coordenadores Fernando de Magalhães Papaterra Limongi – USP e Argelina Maria Cheibub Figueiredo – Unicamp; Investimento R$ 110.000,00

Artigos científicos
FIGUEIREDO, A. 2007. Government Coalitions in Brazilian Democracy. Brazilian Political Science Review. v. 1, n. 2, p. 182-16, 2007.
FIGUEIREDO, A. et al. Political and Institutional Determinants of the Executive’s Legislative Success in Latin America. Brazilian Political Science Review. v. 3, n. 2, p. 155-71, 2009.

De nosso arquivo
Deputado profissionalEdição nº 169 – março de 2010
Presidencialismo torna fácil governarEdição nº 49 – dezembro de 1999

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