Fundadas em 1951 com seis meses de diferença, duas instituições federais formaram o embrião do sistema de fomento a atividades científicas e acadêmicas que o Brasil tem hoje. Primeiro foi o Conselho Nacional de Pesquisa (CNPq), hoje Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, criado por uma lei federal promulgada no dia 15 de janeiro graças a uma mobilização liderada pelo almirante Álvaro Alberto da Mota e Silva (1889-1976), seu primeiro presidente. Engenheiro que fez carreira na Marinha, ele representava o Brasil na Comissão de Energia Atômica no Conselho de Segurança das Nações Unidas e se tornou interlocutor da nascente comunidade científica brasileira. Logo em seguida, em 11 de julho, o então Ministério da Educação e Cultura (MEC) lançava a Campanha Nacional de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), que mais tarde trocou o nome Campanha por Coordenação. À frente da iniciativa estava Anísio Teixeira (1900-1971), um dos principais intelectuais da educação brasileira (ver Pesquisa FAPESP nº 303).
Havia um pano de fundo comum para a criação da Capes e do CNPq. Logo após a Segunda Guerra Mundial, o valor da ciência e da tecnologia ganhou centralidade em diversos países e, no Brasil, esse movimento impulsionou a organização da atividade de pesquisa, por meio de instituições como a Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), lançada em 1948, e o Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas (CBPF), em 1949. “A inspiração para a fundação do CNPq veio de um almirante que havia vivido a experiência da Segunda Guerra e compreendido que o conflito não foi resolvido por homens e espingardas, mas pelo avanço do conhecimento científico traduzido em criptografia para enviar mensagens cifradas, em antibióticos para salvar as vidas de soldados ou em propelentes para impulsionar foguetes”, diz o físico Glaucius Oliva, professor sênior da Universidade de São Paulo (USP) e presidente do CNPq entre 2011 e 2015. A matriz que levou à criação da Capes também se encaixava no espírito daquele tempo. “A rápida recuperação econômica da Europa no pós-guerra, impulsionada por um programa de apoio conhecido como Plano Marshall, teve um forte impacto em teorias da economia e da educação. A qualificação dos recursos humanos ganhou papel central nas estratégias de desenvolvimento”, explica o cientista político Abílio Baeta Neves, que por 11 anos foi presidente da Capes. “Anísio Teixeira soube mobilizar o país em uma campanha para melhorar a qualificação, principalmente dos docentes, aproveitando os governos desenvolvimentistas de Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek.”
A estrutura das duas agências guarda hoje poucas semelhanças com o embrião de 70 anos atrás. A Capes, que em seu primeiro ano de atividade concedeu 54 bolsas, parte delas para formação no exterior, hoje mantém 160 mil bolsistas de mestrado, doutorado, pós-doutorado e professores de educação básica, e se tornou responsável por um dos maiores sistemas do mundo de avaliação de cursos de pós-graduação – na última delas, divulgada em 2017, 4.175 programas foram analisados (ver Pesquisa FAPESP nº 260). No ano passado, o Brasil formou cerca de 50 mil mestres e 25 mil doutores. Já o CNPq, hoje vinculado ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovações (MCTI), tornou-se a principal agência de fomento à ciência do governo federal, financiando 80 mil bolsas em todas as áreas do conhecimento. Embora, nos últimos anos, tenha sido obrigada a abrir mão da atividade de financiamento de projetos de pesquisa por falta de recursos, foi responsável por iniciativas como a criação de mais de uma centena de Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia (INCT), redes de cientistas atuando em áreas estratégicas ou em temas de fronteira, fruto de parceria com fundações estaduais de apoio à pesquisa. “Temos hoje grupos fortes e reconhecidos internacionalmente que se formaram graças a iniciativas do CNPq realizadas nas últimas duas décadas”, afirma Evaldo Vilela, atual presidente do órgão.
Centro de Memória / CNPq
Anísio Teixeira (à esq.), então presidente da Capes, visita o CNPq em 1955Centro de Memória / CNPqO bioquímico Jorge Guimarães, presidente da Capes entre 2004 e 2015, chama a atenção para um papel cumprido pelas duas agências desde seus primórdios. “O Brasil demorou muito para investir no ensino superior e mais ainda para investir em pesquisa. Quando a Capes e o CNPq foram criados, o Brasil tinha apenas cinco universidades. As duas instituições foram cruciais para compensar esse atraso”, diz Guimarães, que atualmente é presidente da Empresa Brasileira de Pesquisa e Inovação Industrial (Embrapii).
Ambas as agências ampliaram sua influência nos anos 1960, quando o país, durante o governo militar, fez a opção de criar um sistema nacional de pós-graduação e institucionalizar a pesquisa dentro das universidades. Na virada para os anos 1970, foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT), desde então a principal fonte de recursos federais para financiamento à ciência, que investiu na ampliação da infraestrutura em universidades e na formação dos programas de pós-graduação. As bolsas da Capes e os projetos financiados pelo CNPq passaram a ser parte de um sistema de financiamento mais sofisticado, que dispunha de uma nova agência, a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), dedicada a gerenciar os recursos do FNDCT, e era apoiado pelo então Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE, depois BNDES). A FAPESP, criada em 1962, começou a ter um papel importante na oferta de bolsas e de auxílios a pesquisa, inaugurando o engajamento das unidades da federação nessas atividades.
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Da esquerda para a direita, o então vice-presidente do CNPq, Armando Dubois Ferreira, com os físicos Cesar Lattes e Giuseppe Occhialini, membros do grupo que descobriu a partícula méson piCentro de Memória / CNPqA transformação da Capes em agência avaliadora da pós-graduação ocorreu nos anos 1970, na gestão dos dirigentes Darcy Closs e Claudio de Moura Castro. Uma característica da agência é a estabilidade na sua gestão. “Há uma cultura interna que valoriza o planejamento e estabelece objetivos por meio de planos plurianuais. Além disso, a Capes teve vários presidentes com mandatos longos. Seis deles foram responsáveis por 46 anos de gestão da agência”, afirma Jorge Guimarães, que, como Baeta Neves, ficou 11 anos no cargo – por pouco os dois não superaram os 13 anos de Anísio Teixeira. É certo que a estabilidade foi quebrada de 2019 para cá, quando ela já teve três presidentes. O CNPq, que nasceu subordinado à Presidência da República, tinha sob seu guarda-chuva uma série de instituições científicas, como o Instituto de Matemática Pura e Aplicada (Impa) ou o Instituto Nacional de Pesquisas Amazônicas (Inpa). No início dos anos 1980, comandado pelo engenheiro Lynaldo Cavalcanti, o CNPq mudou de nome, incorporando em sua missão o desenvolvimento tecnológico, e transferiu sua sede para Brasília. Hoje é parte do MCTI.
Uma característica convergente das duas agências é a participação da comunidade científica em sua gestão. Na Capes, a avaliação de novos cursos de pós-graduação e de projetos depende de comitês de 49 áreas do conhecimento, compostos por pesquisadores. “Já o CNPq sempre foi conhecido como a casa dos cientistas”, diz Oliva. A atuação complementar dos dois órgãos vez por outra traz à tona a ideia de fundi-los. Em 1990, a Capes chegou a ser extinta no governo Collor, mas acabou recriada por pressão do Congresso e da comunidade científica meses mais tarde e teve a antropóloga Eunice Durham, presidente entre 1990 e 1991, como figura-chave na rearticulação da agência. Em 2019, o Ministério da Economia divulgou planos para a fusão, mas a ideia não prosperou.
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O físico Robert Oppenheimer (ao centro), responsável pelo projeto de desenvolvimento da bomba atômica nos Estados Unidos, em visita ao CNPq em 1953Centro de Memória / CNPqDe acordo com Oliva, o CNPq reagiu a outras tentativas de reduzir suas prerrogativas. “No início dos anos 2000, foi proposta a criação de uma agência federal de fomento à pesquisa em saúde, nos moldes dos Institutos Nacionais de Saúde dos Estados Unidos, mas o CNPq conseguiu manter seu status de articulador da ciência no governo federal. Os ministérios que precisam investir em pesquisa lançam editais por meio do CNPq. Como é o único órgão que pode ofertar bolsas, ele é usado pelas outras instâncias quando precisam do assessoramento de pesquisadores. O CNPq tem instrumentos para remunerar essas atividades”, afirma.
Na primeira década do século XXI, o sistema federal de financiamento à pesquisa ganhou novas fontes de recursos. O FNDCT passou a ser abastecido pelos Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia, cuja meta era destinar um percentual da arrecadação de determinados segmentos da economia, como petróleo, agronegócio e informática, para reinvestir em pesquisa nos próprios setores. Em paralelo, o modelo de apoio dos estados às atividades científicas inaugurado pela FAPESP nos anos 1960 disseminou-se por praticamente todas as unidades da federação.
As agências ampliaram sua influência nos anos 1960, quando o país criou seu sistema de pós-graduação
Para Hernan Chaimovich, professor aposentado da USP e presidente do CNPq entre 2015 e 2016, o Brasil dispunha, no início dos anos 2000, de um sistema de apoio à ciência, tecnologia e inovação com financiamento de múltiplas fontes e capaz de incentivar a pesquisa tanto em instituições públicas como em empresas. “Tínhamos a perspectiva de, com a ampliação dos recursos, darmos um salto de qualidade na ciência brasileira”, afirma. Essa estrutura, porém, fragilizou-se. De um lado, desvirtuou-se a finalidade dos fundos setoriais e seus recursos começaram a ser usados não para projetos em segmentos da economia, mas para custear o sistema como um todo, a fim de compensar a redução de repasses do Tesouro. De outro, em sucessivos governos o FNDCT foi submetido a bloqueios orçamentários. “Houve apenas um ano, 2010, em que o dinheiro do FNDCT pôde ser gasto integralmente”, lembra Glaucius Oliva, que até recentemente participava do conselho diretor do fundo.
A crise econômica dos últimos anos teve um forte impacto no investimento federal em ciência, gerando uma debilidade principalmente no CNPq (ver reportagem). “A Capes ainda mantém um volume expressivo de bolsas, mas elas foram perdendo valor ao longo do tempo e hoje não são tão competitivas”, afirma Baeta Neves. Também a Finep, que gerencia os recursos do FNDCT e sobrevive graças a um percentual do fundo, teve de abandonar a estratégia de investir recursos não reembolsáveis em projetos de inovação de empresas. “O sistema está enfraquecido e, mesmo que os orçamentos voltem a um nível decente, vai demorar um bom tempo para recuperar sua capacidade de articulação”, afirma Chaimovich.
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