Las políticas destinadas a públicos y segmentos diversos fueron reformuladas en Brasil desde 2016 en adelante, en respuesta a los cambios políticos o en nombre de una disminución del gasto público. Un libro publicado recientemente por el Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea) refiere que algunos sectores, como salud y cultura, han resistido mejor ante las presiones para achicar o replantear sus políticas públicas que otras áreas, como medio ambiente y derechos indígenas, que han experimentado un proceso al que la bibliografía académica define como policy dismantling (desmantelamiento de políticas). La obra también traza un paralelo entre lo que ha ocurrido en Brasil y lo vivido por países tales como Estados Unidos, Polonia o Hungría, en los que la reformulación de las políticas públicas ha sido promovida por líderes populistas de derecha, algunos de ellos con un sesgo hostil a los sistemas de pesos y contrapesos que caracterizan la división de poderes en una democracia liberal.
El libro, intitulado Desmonte e reconfiguração de políticas públicas (2016-2022) [Desmantelamiento y reconfiguración de las políticas públicas (2016-2022)], consta de 570 páginas divididas en 18 capítulos y fue escrito por más de 40 autores, entre técnicos del Ipea e investigadores vinculados al Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología en Políticas Públicas, Estrategias y Desarrollo, con sede en la Universidad Federal de Río de Janeiro. En la siguiente entrevista, el economista Alexandre de Ávila Gomide, investigador del Ipea y actual director de Altos Estudios de la Escuela Nacional de Administración Pública (Enap), abunda sobre las principales conclusiones de la obra, de la cual fue uno de los coordinadores.
A propósito del título del libro, lo que hemos vivido en Brasil desde 2016, ¿estuvo más cerca de un desmantelamiento o de una reconfiguración de las políticas públicas?
Depende del sector. En el área económica fue más bien una reconfiguración. Hubo cambios en la política del BNDES [el Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social] que, como muestra uno de los capítulos del libro, acotaron bastante los instrumentos orientados al apoyo financiero a proyectos de infraestructura. Otro ejemplo: puedo no estar de acuerdo en transferirle la responsabilidad de las inversiones en saneamiento al sector privado, pero esta política fue modificada dentro del marco de la democracia y de la alternancia del poder. Si un gobierno es más liberal o más desarrollista, reconfigurará las políticas conforme a su programa. Pero también hubo una serie de políticas públicas objeto de un desmantelamiento.
Las políticas más antiguas, ancladas en organizaciones consolidadas y que involucran a una amplia coalición de beneficiarios, son más difíciles de desmantelar
¿En qué casos esto ha sido algo más agudo?
El libro no dimensiona en qué área esto ha sido peor que en otra. Pero un ejemplo de este desmantelamiento fueron las políticas ambientales. Esta área ha sido fuertemente afectada por la extinción o el debilitamiento de los instrumentos y los programas creados para la defensa del medio ambiente y por la pérdida de capacidad de gestión de los organismos federales. Lo que frenó un poco el alcance del desguace fue la reacción de una parte del sector de agronegocios que está bastante internacionalizado. Este segmento advirtió que si el ataque se profundizaba, enfrentaría dificultades para la venta de sus productos en el exterior. Las políticas indigenistas también se resintieron mucho. Había gente en la Funai [la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas] interesada en promover la evangelización de los indígenas.
El libro pone en contexto lo ocurrido en Brasil, como parte de una corriente a la que califica como “populismo iliberal”, que afectó a países tales como Estados Unidos, India, Polonia y Hungría. ¿Qué tuvo en común Brasil con estos casos?
El desmantelamiento de las políticas públicas es un tema muy estudiado en la literatura referida al tema. En los años 1980, el presidente de Estados Unidos, Ronald Reagan [1911-2004] y la primera ministra del Reino Unido, Margaret Thatcher [1925-2013], ambos en favor de un recorte de las políticas de bienestar social, resultaron electos y lo llevaron a cabo, pero lo hicieron dentro del juego democrático, tan es así que no consiguieron desmantelar todo lo que se proponían. En fecha más reciente, después de 2008, varios países experimentaron crisis fiscales y redujeron el alcance de las políticas de bienestar social. En cambio, esta ola actual tiene un perfil diferente. Un punto en común entre Brasil y otros países es la adopción de una estrategia llamada hardball, es decir, “juego duro” con las instituciones. Hubo situaciones que han puesto a prueba los límites de la legalidad, con el gobierno proponiendo modificaciones en políticas que el Suprema Tribunal Federal [la Corte Suprema] anularía o serían vetadas por el Congreso. En otros casos, se procedió a implementar un acoso institucional. Tomemos el ejemplo de la Fundación Palmares. No existe ningún marco legal que apunte que es menester designar como presidente de la Fundación a alguien proclive a su misión, que es luchar contra el racismo. Ese es el supuesto lógico para la elección, Pero como la ley tampoco lo prohíbe, se nombró allí a una persona hostil a ese propósito. Con el Ibama [el Instituto Brasileño de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables] ocurrió lo mismo. En Estados Unidos, Donald Trump afirmaba que el deep state no le permitía gobernar. El deep state es un término peyorativo para referirse a la administración pública. Se refería a los agentes públicos entrenados para respetar los debidos procesos legales que se oponían al hardball. En nuestro caso y en países como Hungría y Polonia, el desmantelamiento de las políticas públicas tuvo lugar en un marco de tensión institucional y de amenaza de un retroceso democrático.
¿Hubo alguna cosa peculiar en la experiencia brasileña?
Si, y también tuvo que ver con la función pública. Los agentes públicos constituyen elementos de estabilidad en las democracias. En teoría, son personas que poseen conocimientos y que son seleccionadas por sus méritos. Saben que existe un ordenamiento legal al que están sujetos y que deben cumplir. Aquí, se generaron tensiones al nombrar a militares para dirigir a esas personas. Los militares tienen otra cultura, no han sido capacitados para cumplir este tipo de tareas. Esta fue una característica singular de la experiencia brasileña. Ni bien asumió el presidente Jair Bolsonaro viajó a Estados Unidos y pronunció una frase definitoria: dijo que era necesario destruir muchas cosas para poder volverlas a construir. El retroceso formaba parte de su programa, porque él y sus seguidores atribuyen a la democracia muchos de nuestros males. Otra particularidad brasileña es que aquí esta postura reaccionaria se combinó con una ideología económica de corte neoliberal. Fue diferente a lo ocurrido en varios países, como en el caso de Estados Unidos, donde Trump tuvo un discurso muy nacionalista.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPEl Sistema Único de Salud…Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
¿Qué hace a una política pública más o menos resiliente al desmantelamiento y a las reconfiguraciones? ¿Puede darnos ejemplos en el contexto reciente de Brasil?
La literatura del tema muestra que, en el transcurso del tiempo, las políticas públicas ganan adeptos, que son sus beneficiarios directos e indirectos. Los actores económicos y sociales van aprendiendo a jugar este juego y se organizan para manejar esas políticas. En general, las políticas antiguas, que están ancladas en organizaciones consolidadas e involucran a una amplia coalición de beneficiarios, son más difíciles de desmantelar que las políticas más recientes, vinculadas a un ministerio que no cuenta con una burocracia fuerte encargada de operarlas. Tomemos el ejemplo de la Ley Rouanet [la Ley Federal de Incentivo a la Cultura], vigente desde hace mucho tiempo. Todo el sector artístico la conoce, los bancos han creado fundaciones culturales para utilizarla, y el gobierno ha montado una estructura para su operación. Recibió muchos ataques, pero sobrevivió. En gran parte esto se debió a la reacción de los actores que la manejan: los ataques tuvieron más efectos retóricos que efectivos, aunque produjeron daños. Es un caso muy diferente a otros ejemplos, como fue poner fin al programa Bolsa Verde, del Ministerio de Medio Ambiente, que concedía beneficios a las familias pobres que colaboraran en la conservación del medio ambiente, o con una política de igualdad racial o en aras de la igualdad de género, cuyas bases son más frágiles. Otro factor importante es el nivel de institucionalidad de la política. Los gobiernos anteriores buscaron reducir e incluso acabar con el Beneficio de Prestación Continua, el BPC, que concede un salario mínimo a los ancianos o personas con discapacidad que no pueden mantenerse. Es una política que tiene un gran costo para el fisco. Pero existe desde 1993 y el Congreso ha resistido su cancelación. En cambio, con el programa Bolsa Familia, hubo un mayor margen de discrecionalidad. La prestación se mantuvo porque advirtieron que era electoralmente importante, pero se reformuló su lógica de operación.
¿Quiénes han resistido más la reestructuración y desarticulación de las políticas públicas? Mencionó a la burocracia, al Poder Judicial…
El papel de la burocracia ha sido muy importante. La diplomacia de Itamaraty [el Ministerio de Relaciones Exteriores], por ejemplo, sacó de apuros a Brasil en varias ocasiones. Pero el rol más decisivo fue del Congreso. Cuando las preferencias del Poder Ejecutivo no estaban en sintonía con las del parlamentario mediano, se producía lo que denominamos puntos de veto. Aunque el Congreso era conservador, el consenso estaba menos a la derecha que el Ejecutivo y esto impuso algunas barreras. El gobierno tuvo que implementar muchas políticas por decreto, como en el caso de los armamentos y la política ambiental, y varias fueron total o parcialmente revocadas por el Congreso o el Poder Judicial. La resistencia provino de nuestras instituciones democráticas-liberales, basadas en pesos y contrapesos. La opinión pública también terció cuando tuvo fuerza para movilizarse. Pero quienes no tuvieron esta capacidad quedaron desamparados.
Marcos Corrêa / Wikimedia Commons…y los yanomamis: capacidad de resistencia y poder de movilización disímilesMarcos Corrêa / Wikimedia Commons
¿Puede citar un ejemplo de quienes quedaron al margen?
Fíjese en las reivindicaciones de los yanomamis y en el tema de la minería en la Amazonia, que se tornó tierra de nadie. El poder de movilización de los indígenas era menor. Allí no había nadie y solo mucho más tarde descubrimos lo que estaba sucediendo. Es lo contrario de lo que ocurrió en el caso de las vacunas contra el covid-19. La sociedad civil se movilizó y el gobierno tuvo que ir a buscar las vacunas. El Sistema Único de Salud (SUS) pudo resistir, en gran medida, porque la sociedad civil se movilizó a su favor durante la pandemia.
¿Cuáles son las perspectivas de recomposición de las políticas públicas?
Aquí en Brasil lo veo difícil. El Congreso es hoy medianamente más conservador que el Ejecutivo y faltan puntos de intersección entre las distintas corrientes. En una democracia normal, existen puntos de intersección para establecer consensos. En Estados Unidos esto es habitual. Por mucho que una política se identifique con el Partido Demócrata, siempre hay algunos parlamentarios del Partido Republicano que la identifican con los intereses de sus bases y están dispuestos a apoyarla. Así, pues, se forman pequeñas coaliciones de sostén político. Pero cuando uno polariza, las intersecciones disminuyen y surge un abismo. Dos décadas atrás, cuando los principales partidos eran el PT y el PSDB [Partido de los Trabajadores y Partido de la Socialdemocracia Brasileña, respectivamente], había más áreas de intersección. Hoy en día la situación es muy diferente. El gobierno se enfrenta a un enorme desafío. La cuestión no pasa por reconstruir, sino por recrear. Mucho de lo que era útil anteriormente, hoy en día ya no lo es. La sociedad ha cambiado. Puede verse en la cuestión de la participación social. Todo gobierno socialdemócrata apuesta a la búsqueda de consensos, convocando a la sociedad para dialogar, a juntar a empresarios y trabajadores en un mismo consejo para hallar un común denominador. Eso ya no surte la misma eficacia. La sociedad civil se ha organizado de otra manera. La derecha reaccionaria se ha reorganizado. El populismo liberal ha contribuido a la organización de esta porción de la sociedad y dispone de recursos tecnológicos. Tienen un gran dominio de las redes sociales. Es mucho más difícil generar consensos para presionar al Congreso y lograr que se aprueben leyes. La situación es compleja, no solo en Brasil. Cualquiera que siga el devenir político en Estados Unidos puede advertir que allí la sociedad está totalmente radicalizada. Y en otros países, como en los casos de la India, Turquía y Hungría, los líderes populistas iliberales han sido reelegidos.
En Estados Unidos, Donald Trump decía que el deep state − un término peyorativo para referirse a la administración pública − no lo dejaba gobernar
¿El hecho de que el gobierno de Brasil no haya logrado la reelección tuvo que ver con la reconfiguración de las políticas públicas o esto es una exageración?
Yo diría que sí, que tuvo relación. Muchos han percibido que las políticas públicas empeoraron y la pandemia agudizó esta perspectiva, con el agravante de que haber sumido a Brasil en una crisis económica. Si el gobierno hubiera estado más atento a ciertas políticas, el resultado de los comicios quizá hubiese sido otro. En general, los estudios internacionales muestran que los políticos que desmantelan políticas públicas procuran no ser vistos como sus ejecutores, porque resulta impopular. En Brasil, por el contrario, el gobierno ni siquiera se molestó en ocultarlo, apuntando con ello a movilizar a sus bases.
¿Otros países están consiguiendo reconstruir sus políticas?
Eso lo estudiaremos ahora, en un proyecto en el que se analizará las políticas públicas en países tales como la India, Estados Unidos, Polonia y Hungría. El mejor lugar para observar quizá sea Estados Unidos, porque ya hace dos años que se fue Trump. Esta puede ser una agenda de estudios interesante para los investigadores brasileños. Es una instancia rica en términos académicos, para entender mejor lo que ha sido desmantelado y cómo se lo está recreando. Es una agenda en la que Brasil puede hacer una gran contribución.
