Lanzan un plan federal basado en evidencias científicas con el objetivo de poner en práctica acciones que disminuyan las cifras de la población en situación de calle, un fenómeno global
Tienda de campaña en la plaza Princesa Isabel, en el centro de São Paulo: la ciudad tuvo el mayor porcentaje de personas en situación de calle en 2022
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
En los últimos años, especialmente después de la pandemia de covid-19, es posible asistir a un aumento de la cantidad de personas en situación de calle, incluyéndose familias enteras con mascotas y objetos personales que viven en tiendas de campaña improvisadas en plazas y aceras. Lejos de ser un problema exclusivo de las grandes ciudades de los países periféricos, el enorme incremento del número de personas sin hogar se ha convertido en un fenómeno global. En Brasil, este crecimiento ha sido captado por estudios del Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (Ipea). Una de las encuestas muestra que, entre 2012 y 2022, hubo un aumento de 90.400 a 281.400 en la cifra de personas en situación de calle en Brasil, lo que representa un crecimiento del 211 %. Los investigadores que trabajan en el tema son unánimes al afirmar que, pese a que el país cuenta con la Política Nacional para la Población en Situación de Calle desde el año 2009 (Decreto nº 7053), es necesario que las acciones salgan del papel.
El sociólogo del Ipea Marco Antônio Carvalho Natalino, autor del citado estudio, explica que la creación de esa política impulsó una serie de acciones por parte del gobierno federal brasileño. En 2009, la población en situación de calle fue incluida en el Registro Único [CadÚnico, tal su acrónimo en portugués], una base de datos con información sobre personas que se encuentran en situación de pobreza y de pobreza extrema. Al año siguiente, este grupo obtuvo el derecho a acceder al Sistema Único de Salud (el SUS, la red nacional de salud pública), sin necesidad de presentar comprobante de domicilio. En 2012, comenzaron a funcionar los Consultorios en la Calle, que reúnen equipos de médicos, enfermeros y psicólogos, entre otros profesionales de la salud, brindando atención gratuita de forma itinerante. Sin embargo, como la adhesión a dicha política nacional era voluntaria, en 2020 solamente 15 alcaldías, como São Paulo, Río de Janeiro, y el Distrito Federal, se comprometieron formalmente a implementar sus directrices. “Esta política prevé las medidas necesarias para que pueda atenderse a la población sin techo, pero Brasil no las aplica”, refuerza Carvalho Natalino. El investigador pone de relieve además que otra encuesta del instituto detectó un aumento de más del 1.000 % de personas en situación de calle registradas en el CadÚnico, aumentando exponencialmente de 21.900 a 227.000 entre 2013 y 2023.
La dispersión de la población en situación de calle hacia una mayor cantidad de localidades se ha convertido en un fenómeno global
El año pasado, el Supremo Tribunal Federal de Justicia (STF) reconoció que el país vive un momento de emergencia social y señaló la escasez de datos estadísticos oficiales como uno de los mayores obstáculos para combatir el problema. Los magistrados de la Corte Suprema determinaron que el gobierno federal, los estados y los municipios pongan en práctica los lineamientos de la Política Nacional. A partir de las demandas del STF, el gobierno federal lanzó a finales de 2023 el “Plan Calles Visibles – Por el derecho al futuro de la población en situación de calle”, una estrategia de acción para la implementación de medidas de asistencia social, salud, ciudadanía, educación, vivienda, trabajo e ingresos ya previstos en 2009. Con inversiones de 1.000 millones de reales en cuatro años, el programa combina iniciativas de 11 ministerios e instituciones de investigación como la Fundación Oswaldo Cruz (Fiocruz), el Ipea y el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), además de dialogar con los movimientos sociales.
Caracterizadas como un grupo “que vive en la extrema pobreza, ha roto vínculos familiares y no cuenta con viviendas convencionales ni regulares, utilizando espacios públicos o unidades de albergue para vivir temporal o permanentemente”, las personas en situación de calle estaban presentes en 2.300 municipios en 2023, lo que representa el 42 % de las ciudades brasileñas, según el Observatorio de Derechos Humanos del Ministerio de Derechos Humanos y Ciudadanía (MDHC). En el año 2015, esta cifra era de 1.200 ciudades, o el 22 % del total, según datos del CadÚnico. Roberto Rocha Coelho Pires, graduado en administración pública e investigador del Ipea, fue trasladado al MDHC para actuar como coordinador general de la secretaría ejecutiva y es uno de los responsables de la creación del observatorio. “A pesar de que cada vez más ciudades registran personas sin techo, sólo 218 municipios disponían de Centros de Referencia Especializados para Poblaciones en Situación de Calle, una cifra que debería ampliarse en los próximos años”, proyecta Rocha Coelho Pires. Además, el mismo análisis muestra que las 10 ciudades con mayor cantidad de gente que vive en la calle concentran el 51,5 % de la población en tal condición en el país. São Paulo encabeza la lista, con 53.800 personas sin hogar (véase el gráfico abajo).
Alexandre Affonso / Revista Pesquisa FAPESP
La dispersión de la población sin techo hacia una cantidad mayor de municipios constituye una realidad que se ha registrado en todo el mundo, según la socióloga Fraya Frehse, docente de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH-USP). El año pasado, Frehse realizó una investigación en la Universidad de Cambridge, en el Reino Unido, sobre las desigualdades cotidianas que enfrentan las mujeres jefas de familias sin techo en espacios públicos urbanos de América Latina durante la pandemia de covid-19. Dicho estudio fue financiado por la British Academy, una organización benéfica independiente del Reino Unido que costea proyectos de investigación en humanidades y ciencias sociales. En este contexto, Frehse también desarrolló análisis comparativos de la población en situación de calle en otras regiones del mundo. “A partir de la década de 1980, la situación empezó a adquirir visibilidad pública y científica en los países capitalistas centrales, particularmente en Estados Unidos, verdadero epicentro histórico del fenómeno”, afirma. Según la investigadora, actualmente esta condición constituye una realidad global, presente en ciudades que van desde Los Ángeles a Pekín, de Londres a Melbourne, de Toronto a Singapur, de Berlín a Pretoria y de París a São Paulo. Según el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de Estados Unidos, el país tenía 653.000 personas viviendo en las calles en 2023, lo que representa un aumento del 12,1 % con respecto a 2022.
En el contexto europeo, el informe publicado en 2023 por la Federación Europea de Asociaciones Nacionales que Trabajan con Personas sin Hogar indica que en 2022 alrededor de 895.000 personas durmieron en las calles en los países del bloque. Según el documento, las naciones con mayor cantidad de habitantes en esta situación en dicho año fueron Alemania, con alrededor de 84.500 personas sin lugar donde vivir, y España, con 28.500. “Las menores inversiones en la construcción de viviendas populares y el aumento del costo de vida y de los precios de las viviendas en medio de la financierización del mercado inmobiliario son algunos de los factores que ayudan a entender este escenario”, dice la socióloga de la USP. Un informe de la consultora estadounidense Knight Frank revela que, en el segundo semestre de 2021, 150 ciudades del mundo registraron el mayor aumento de precios inmobiliarios en 18 años. São Paulo y Río de Janeiro están en esa lista.
El conocimiento científico La expansión de este problema también tiene impactos en el desarrollo del conocimiento científico sobre el tema. La tesis doctoral de la investigadora belga Marie-Ghislaine Stoffels, defendida en la USP en 1976, es considerada uno de los primeros estudios sociológicos realizados en Brasil sobre la población sin techo. Dicha investigación contiene reflexiones sobre la condición de estas personas en São Paulo en la década de 1970, utilizando términos como mendigos y mendicidad, y analizando sus relaciones con organizaciones religiosas que, en aquel momento, ofrecían servicios de asistencia social. “En Brasil, hubo un punto de inflexión en la forma de entender a esta población a partir de la Constitución de 1988, que reconoció las políticas de asistencia social como responsabilidad pública y estatal”, informa la politóloga Renata Bichir, del Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM) de la USP, uno de los Centros de Investigación, Innovación y Difusión (CEPID) apoyados por la FAPESP. “La gente en situación de calle dejó de ser vista como receptora de acciones caritativas y comenzó a ser entendida como sujeto de derechos”. Para Frehse, este cambio de perspectiva política también impactó en la producción de conocimiento científico, llevando a que los términos utilizados por las investigaciones se transformaran. “Los estudios comenzaron a utilizar las nociones de población sin techo o que vive en la calle, habitantes de la calle y, más recientemente, personas en situación de calle”, comenta.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPUna casa improvisada hace cuatro años en el barrio de Santa Cecília, en la capital paulista, con una cocina, un dormitorio y un baño minúsculosLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
La antropóloga Taniele Cristina Rui, de la Universidad de Campinas (Unicamp), también observa cambios en los enfoques de las investigaciones académicas generadas a partir de la década de 1990. Hasta ese entonces, muchos estudios se dedicaban a esta población centrándose en los flujos migratorios de las pequeñas a las grandes ciudades. “En general, estos trabajos investigaban la trayectoria de gente que llegaba hasta los centros urbanos en busca de trabajo y, al no encontrar una oportunidad laboral, terminaba viviendo en la calle”, afirma. En la actualidad, la investigación ha ampliado el alcance de sus análisis, considerando también la experiencia de quienes comenzaron a vivir en las calles en sus lugares de origen. “Muchos ven sus vidas perjudicadas por el consumo de alcohol y drogas”, comenta Rui, quien actualmente investiga, con financiamiento de la FAPESP, los efectos duraderos de la pandemia de covid-19 en la vida de familias brasileñas vulnerables.
Asimismo, según la antropóloga, uno de los focos de trabajo de quienes estudiaron la población sin techo en la década de 1990 recayó sobre los grupos de niños y de adolescentes que vivían sin sus familias, en lugares como Praça da Sé, en la región central de São Paulo. “La imagen de los niños de la calle que consumían drogas en el centro de São Paulo era muy común en aquella época, y despertaba el interés de los investigadores. Sin embargo, esta figura ya no está más tan presente en el cotidiano de las ciudades”, señala Rui. Las políticas de transferencia de ingresos, como por ejemplo el programa Bolsa Familia, que condiciona la recepción del beneficio al hecho de que los hijos de la familia estén frecuentando la escuela, puede haber sido un factor que contribuyó para retirar a niños y jóvenes de las calles durante las últimas dos décadas. “Otro factor que también puede influir en este escenario, aunque resulte negativo, sería la estructuración del mercado de drogas en las periferias. Algunos jóvenes son reclutados para trabajar en el narcotráfico y dejan de moverse por el centro de la ciudad”, sugiere la investigadora.
Sarah Reingewirtz, Los Angeles Daily News / SCNG via Getty ImagesUna mujer participa en un censo de la población en situación de calle en Los Ángeles, Estados UnidosSarah Reingewirtz, Los Angeles Daily News / SCNG via Getty Images
Según ella, en la actualidad las ciencias sociales han venido procurando comprender la experiencia cotidiana de vivir en las calles, incluyéndose las relaciones afectivas, las colaboraciones, las relaciones con el espacio urbano, la violencia de género y las estrategias tendientes a encontrar comida y dónde dormir. “Además de los servicios de asistencia social, los estudios han demostrado que las iniciativas con miras a asegurar la vivienda y los ingresos son esenciales para planificar la salida de las personas de las calles”, informa Rui.
Carvalho Natalino, del Ipea, sostiene que, en el ámbito del gobierno federal, Brasil se encuentra en un momento de entender la heterogeneidad de dicha población. A finales de 2023, el Ipea mapeó el perfil de este grupo con base en datos del CadÚnico. Ese estudio indicó que las personas en situación de calle eran en su mayoría varones (un 88 %), negros (un 68 %, incluyendo personas pardas, un 50 %, y personas negras, un 18 %) y adultos (un 57 % del total tenían entre 30 y 49 años). Las principales razones de las personas que viven en la calle, aunque no exclusivas, fueron las dificultades económicas (un 54 %), la fragilidad o la ruptura de los vínculos familiares (el 47,3 %) y los problemas de salud (un 32,5 %), especialmente los relacionados con el consumo abusivo de alcohol y drogas.
Luis Robayo / AFP via Getty ImagesUn hombre muestra el auto en donde pasó a vivir después de quedarse sin dinero para pagar el alquiler en Cali, Colombia.Luis Robayo / AFP via Getty Images
Según la encuesta, el 33,7 % de la población en situación de calle se mantiene en esta condición hasta seis meses; el 14,2 % entre seis meses y un año; el 13 % entre uno y dos años; el 16,6 % entre dos y cinco años; el 10,8 % entre cinco y 10 años, y el 11,7 % durante más de 10 años. “El motivo por el cual una persona está viviendo en la calle influye en el hecho de mantenerse en esa condición”, afirma Carvalho Natalino. Esto significa, según el análisis, que quienes se quedan sin hogar por problemas familiares pasan más tiempo en la calle, lo que también ocurre por motivos relacionados con la salud, especialmente por el consumo de alcohol y otras drogas. Según el investigador, razones económicas, como la desocupación, tienden a provocar episodios más cortos de vivir en la calle.
Tanto los problemas económicos como los conflictos familiares y los problemas relacionados con el alcohol y las drogas fueron factores que se agravaron durante la pandemia, de acuerdo con el investigador. “Entre 2019 y 2022, la población en situación de calle aumentó un 38 %, como reflejo de esta situación”, informa Carvalho Natalino. Para Bichir, del CEM, la pandemia visibilizó el problema de la población en situación de calle, funcionando como un factor catalizador de la agenda de las políticas públicas. “Sostenemos que el covid-19 ayudó a incrementar la presencia de familias y niños en las calles. Necesitamos desarrollar estudios más profundos para entender si esto realmente fue así y cómo esta situación ha seguido hasta los días actuales”, subraya.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPTiendas de campaña debajo del puente presidente João Goulart, conocido como Minhocão, en el centro de São Paulo: el gobierno federal procura conocer la diversidad de perfiles de la población en situación de calleLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
En 2022, el Censo Demográfico del IBGE abarcó a una parte de la población en situación de calle, al enumerar la cantidad de personas que viven permanentemente en viviendas improvisadas, es decir, en carpas, galpones abandonados, albergues, estructuras habitacionales sin terminar, cuevas (además de las propiamente dichas, el término también se refiere a casas construidas en los huecos que hay debajo de los puentes o viaductos, por ejemplo) y automóviles. Sin embargo, Brasil aún no ha realizado un censo exhaustivo para identificar a todas las personas en situación de calle que viven en el país, otra decisión que tomó el STF el año pasado. Por eso el IBGE trabaja en la creación de una metodología capaz de realizar un conteo nacional de este grupo de personas.
El geógrafo Gustavo Junger, de la Coordinación Técnica del Censo Demográfico del IBGE, explica que esta población forma parte de las preocupaciones del instituto desde hace más de dos décadas. Sin embargo, el censo de la población en situación de calle presenta dificultades metodológicas. Por ejemplo, cuando una persona no quiere o no está en condiciones de dar una entrevista. En estas situaciones, el censista debe completar el cuestionario observando a la persona en cuestión. “Hacer este tipo de trabajo representa un enorme desafío para el IBGE, ya que toda la metodología de nuestras encuestas se basa en el principio de la autodeclaración”, explica. Los cuestionarios para recolectar datos no pueden basarse en divisiones territoriales, a la manera de los censos, ya que las personas suelen desplazarse y abandonar el área prevista por un determinado censista.
Alexandre Affonso / Revista Pesquisa FAPESP
Asimismo, una parte de la población en situación de calle incluye a personas que duermen en espacios públicos solamente algunos días a la semana. La Encuesta de Presupuesto Familiar (POF, en portugués), publicada en 2018 por el IBGE, mostró, por ejemplo, que el segundo gasto principal de las familias ese año fue el transporte. “Como hipótesis, podemos pensar que muchas personas optan por dormir en la calle cerca del trabajo durante unos días para no comprometer su presupuesto mensual”, afirma Junger. El geógrafo explica que estas personas no pueden contabilizarse en el censo de población sin techo, pues ya están contabilizadas en sus hogares por el Censo Demográfico. En una experiencia piloto realizada por el IBGE en 2013 para contar a la población en situación de calle de la ciudad de Río de Janeiro, otro problema identificado fue el tamaño y el tipo del cuestionario. La iniciativa tuvo problemas de diseño metodológico, tales como preguntas extensas que no fueron entendidas por la población censada.
“Ahora estamos en el momento de conocer y analizar diferentes experiencias de conteo de población que habita en la calle, para crear nuestra propia metodología, adaptada a la realidad de Brasil”, dice Junger. En ese sentido, se están estudiando los censos realizados en Colombia, que contabilizan anualmente a su población en situación de calle en fracciones específicas del territorio, así como estudios hechos en Chile y México, que incluyeron a dichas personas en sus censos demográficos nacionales. Las metodologías creadas por municipalidades como São Paulo, Río de Janeiro y Belo Horizonte también están dentro de los parámetros de análisis del IBGE.
El IBGE enfrenta el reto de diseñar una metodología con miras a realizar un censo nacional de la población que vive en las calles
El último censo realizado en la capital paulista, elaborado en 2021 con resultados publicados en 2022, contó con la participación alrededor de 200 profesionales y un trabajo de campo que permitió entrevistar o contar a todas las personas que viven en las calles y en las unidades de albergue. Según la Secretaría Municipal de Asistencia y Desarrollo Social (SMADS), la legislación municipal determina que la encuesta debe realizarse cada cuatro años y estaba prevista su realización en 2023. Sin embargo, la alcaldía decidió adelantar su implementación, debido al agravamiento de la vulnerabilidad social tras la pandemia de covid-19. Según los censos de la población viviendo en la calle realizados desde 2020, São Paulo tenía 31.800 personas en esta condición en 2021.
A partir de estos estudios preliminares, a finales de 2023, el IBGE realizó una nueva experiencia piloto en Niterói (Río de Janeiro), en colaboración con el Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos, de la alcaldía de Río, y la alcaldía de Niterói. Los resultados de la encuesta deberán debatirse en los próximos meses.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP | Rovena Rosa / Agência BrasilPersonas en situación de vulnerabilidad social en São Paulo (arriba) y en Río de JaneiroLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP | Rovena Rosa / Agência Brasil
Aunque el país no cuenta con un censo nacional, alrededor de 2.000 ciudades brasileñas realizan censos de su población en situación de calle, según Carvalho Natalino, del Ipea. De este modo, además de los municipios mencionados, Juiz de Fora (en Minas Gerais) es otra localidad con iniciativas en tal sentido. El trabajador social Alexandre Aranha Arbia, de la Universidad Federal de Juiz de Fora (UFJF), explica que las metodologías de recabado y análisis de datos adoptadas por cada ciudad son distintas. En el caso del municipio de Minas Gerais, en 2016 la alcaldía consideró en su conteo no sólo a las personas sin techo, sino también a quienes están en la calle pidiendo dinero en los semáforos, por ejemplo, pero que regresan a sus casas por la noche.
A partir de la experiencia de esta ciudad, los investigadores de la UFJF realizaron otro censo en 2023, que incluyó únicamente a las personas que realmente vivían en la calle. Para realizar el estudio, trabajaron en colaboración con equipos del programa Consultorios en la Calle, capacitaron a censistas con técnicas de abordaje específicas y realizaron un estudio preliminar del territorio, utilizando datos georreferenciados proporcionados por la municipalidad. El recabado de información se realizó durante cuatro días, para evitar que las personas se dispersaran por el territorio. “En el censo de la alcaldía identificamos a 384 personas que efectivamente vivían en la calle. En nuestra encuesta, este grupo totalizó 805 personas, lo que representa un aumento del 110 % entre 2016 y 2023”, dice la trabajadora social Viviane Pereira, de la UFJF. Además de ella y de Aranha Arbia, también actuó en la investigación el psicólogo Telmo Mota Ronzani, de la misma institución, según el cual, durante el período de pandemia, cantidad de personas en situación de calle aumentó un 30 % en la ciudad.
En lo concerniente a soluciones, Pereira señala como una experiencia exitosa las políticas creadas por la ciudad de Porto, en Portugal. El municipio desarrolló diferentes estrategias de acogida en función del período de permanencia en la calle. Los casos cuentan con un seguimiento individual de un gestor, con quien se establecen vínculos de confianza y que conoce de cerca las principales necesidades de cada persona atendida. “Cuanto menos tiempo se pasa en la calle, más probabilidades habrá de que se salga de ella. Después de muchos años en esta condición, aumentan las dificultades para encontrar empleo y vivienda y surgen nuevas complicaciones, entre ellas la ruptura definitiva de los vínculos afectivos y problemas de salud mental”, culmina diciendo Aranha Arbia, de la UFJF.
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