Desde su creación, hace 100 años, con el propósito de fiscalizar el destino de los fondos públicos, la historia del Tribunal de Cuentas del Estado de São Paulo (TCE-SP) lleva la impronta las transformaciones que ha experimentado el Estado brasileño durante dicho período. La actuación de este organismo, creado durante la etapa conocida como Primera República (1889-1930), quedó en suspenso mientras duró la Era Vargas (1930-1945) y sufrió reformas durante la dictadura militar (1964-1985) y en la Constitución de 1988. Con el tiempo, las atribuciones de esta corte se ampliaron, por lo que en la actualidad también es responsable de evaluar la eficiencia de la gestión estatal, en busca de estrategias tendientes a hacer partícipe a la sociedad en el control de los gastos.
Con el objetivo de rescatar la historia del organismo, en el marco de una investigación coordinada por el jurista José Reinaldo de Lima Lopes y la historiadora Íris Kantor, ambos de la Universidad de São Paulo (USP), y por el jurista Ariel Engel Pesso, de la Universidade Presbiteriana Mackenzie, se examinaron los documentos que se conservan en la colección del TCE-SP y en el Archivo Público del Estado de São Paulo. Dicho estudio, en el que trabajó un equipo integrado por 21 personas entre pasantes del tribunal y estudiantes de maestría y doctorado de la USP, acaba de publicarse en el libro intitulado A história do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: Primeiro centenário – 1924-2024 (Edusp, 2024).
“Nuestro primer reto consistió en organizar el archivo del TCE-SP”, relata Kantor. Según la historiadora, se catalogaron más de 2.000 fotografías sin identificación y un gran volumen de documentación con información sobre casos, fallos judiciales y fundamentos legales. Además del trabajo con fuentes primarias, el estudio incluyó entrevistas con seis consejeros para recabar información sobre la historia reciente del organismo.
Hoy en día Brasil cuenta con 31 tribunales de cuentas, incluidos el federal, los de los estados (presentes en las 26 capitales estaduales y en el Distrito Federal), los tribunales municipales de algunos estados (existentes en Bahía, Goiás y Pará) y los tribunales de cuentas municipales, en São Paulo y Río de Janeiro. Los tribunales municipales de los estados están vinculados a los organismos estaduales, mientras que los tribunales de cuentas municipales funcionan en forma autónoma e independiente de estas cortes.
El jurista Gilherme Jardim Jurksaitis, de la Fundación Getulio Vargas de São Paulo (FGV-SP), explica que la función principal de estos organismos consiste en realizar el control de los fondos y las cuentas públicas, incluyendo las contrataciones, los gastos en recursos humanos y las colaboraciones con las organizaciones del tercer sector, entre otras erogaciones. “Los tribunales supervisan cómo gasta el Estado el dinero que recauda de los contribuyentes”, subraya Jurksaitis, quien también trabaja como fiscal asesor técnico en el TCE-SP.
Aunque en la actualidad la labor de los tribunales es muy amplia, en sus albores su función se limitaba al análisis contable. Éste fue el caso del TCE-SP, creado en 1924 por Washington Luís (1869-1957), gobernador del estado entre 1920 y 1924. El proyecto se referenciaba en instituciones similares en funcionamiento en países europeos y en el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) [el Tribunal Federal de Cuentas], creado en 1891. Tan solo seis años después de su creación, en 1930, el TCE-SP fue extinto mediante un decreto estadual, pero volvió a funcionar en 1947.
Entre las décadas de 1950 y 1960, el TCE-SP amplió sus funciones en consonancia con el desarrollo económico del estado y la necesidad de fiscalizar obras públicas de gran envergadura. En este período, entre otras actividades, el organismo aprobó la expropiación de tierras para expandir el campus de la USP, además de supervisar el proceso de reformas y la contratación de nuevos docentes. Otro aspecto que ha revelado el estudio es el vínculo entre el TCE-SP y la Facultad de Derecho de dicha universidad. Alrededor de un 65 % de los consejeros que han sido miembros del tribunal en los últimos 100 años se graduaron en esta facultad, como informa Pesso. Con la creación de la FAPESP, en 1960, el organismo también pasó a fiscalizar las cuentas de la Fundación.
Los datos de los tribunales de cuentas dan base a la labor de investigadores y organizaciones de la sociedad civil
En 1968, durante la dictadura militar, se constituyó el Tribunal de Cuentas del Municipio de São Paulo (TCM-SP), que asumió la responsabilidad de supervisar las cuentas de la capital paulista. En aquel momento, el TCE-SP nombró consejeros y personal experto en finanzas públicas para expandir su calificación técnica. Según Pesso, el TCE-SP, en su calidad de organismo gubernamental, adhirió inicialmente al régimen. Esta postura empezó a modificarse en la década de 1970, cuando el movimiento de oposición a la dictadura cobró fuerza en la sociedad y el tribunal pasó a incorporar posturas más críticas al gobierno.
Con la Constitución de 1988, los tribunales de cuentas vieron ampliarse sus competencias más allá del análisis contable. “Este cambio representó una transición de una postura reactiva a una actuación proactiva de estos organismos, que pasaron a ejercer un control previo, concomitante y posterior del gasto público”, explica Pesso, de Mackenzie.
Según Ursula Dias Peres, del Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM) de la USP, uno de los Centros de Investigación, Innovación y Difusión (Cepid) apoyados por la FAPESP, antes de la implementación del Plan Real, en 1993, la inestabilidad monetaria y el hecho de que los documentos contables fueran físicos hacían poco eficaz el control presupuestario. Esta situación, dice la investigadora, comenzó a cambiar a partir de 2000, con la promulgación de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF). “La nueva legislación impuso límites a los gastos en personal, al endeudamiento y a la concesión de beneficios fiscales”, añade Lopes, de la USP. Además, la LRF comenzó a exigir la publicación de informes regulares sobre la ejecución presupuestaria y financiera de las entidades públicas.
Otra medida que ha tenido impacto en el trabajo de los tribunales de cuentas en todo Brasil fue la Ley nº 12.527, promulgada en 2011, conocida como Ley de Acceso a la Información (LAI). Dicha legislación estipula que los organismos públicos deben divulgar datos en forma proactiva y responder a los requerimientos de la sociedad. Para darle cumplimiento efectivo, el TCE-SP, por ejemplo, creó el Servicio de Información al Ciudadano, que atiende la demanda de acceso a la información, y ha diseñado un portal de transparencia en donde se encuentran a disposición los datos sobre sus actividades.
Investigadora del presupuesto y gobernanza pública desde 2010, la economista Fernanda Filgueiras Sauerbronn, coordinadora del Programa de Posgrado en Ciencias Contables de la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ), asevera que, aunque la LAI garantiza transparencia en el acceso a los datos presupuestarios, el control no se limita solamente a la disponibilidad de la información, sino que también incluye estrategias para hacer partícipe a la sociedad en las tareas de fiscalización. “Las leyes por sí solas no aseguran la transparencia en el uso del dinero”, sostiene. Entre estas disposiciones, ella menciona la organización de cursos por parte de los propios tribunales para mostrarle a la población cómo utilizar la LAI, elaborar solicitudes de informes y efectuar un seguimiento de las respuestas de los organismos públicos. Según la investigadora, también es necesario hacer más intuitivos a los portales de transparencia, mediante un lenguaje accesible y la incorporación de recursos visuales, tales como gráficos y tablas que faciliten la comprensión de los datos.
Ya en la década de 2000, las soluciones tecnológicas hicieron posible el desarrollo de sistemas con miras a automatizar las tareas del control de gastos que antes se hacían manualmente, según Peres, quien añade que la inteligencia artificial (IA) también se ha vuelto indispensable para la modernización de las auditorías. Estos programas permiten, por ejemplo, el cruzamiento de información financiera y contractual mediante palabras claves y datos numéricos, agilizando el seguimiento de los ingresos, los contratos y las licitaciones. “La IA pone de relieve los datos atípicos y facilita el rastreo de irregularidades, permitiendo la concreción de auditorías más precisas”, dice la investigadora.
Daniel Almeida
Así y todo, a pesar de los avances tecnológicos, los tribunales de cuentas se enfrentan al reto de evitar que los análisis técnicos elaborados por el cuerpo de auditores se vean afectados por decisiones políticas. “Los gobernadores y los diputados tienen gran influencia en la elección de los consejeros. Estos vínculos pueden tener incidencia en las decisiones que comprenden la aprobación o el rechazo de las cuentas públicas”, advierte Peres. En la misma sintonía, Sauerbronn recuerda incluso que en 2021, cinco consejeros del Tribunal de Cuentas del Estado de Río de Janeiro (TCE-RJ) fueron apartados de sus cargos por sospechas de corrupción. “Durante ese período, los dos consejeros que no estuvieron implicados en la denuncia eran funcionarios de carrera”, comenta. “Para que los tribunales sean independientes, uno de los caminos es que los cargos de consejeros sean ocupados por profesionales seleccionados por concurso”. Según la investigadora de la UFRJ, los tribunales de diversos lugares de Brasil se han movilizado en este sentido. Los organismos de estados tales como Ceará, Mato Grosso y Espírito Santo comenzaron a realizar los primeros concursos públicos para los puestos de consejeros hace alrededor de 10 años.
Otra limitación al trabajo de los tribunales de cuentas, según Sauerbronn, son las enmiendas parlamentarias. Por intermedio de éstas, diputados y senadores ejercen influencia sobre la asignación de los recursos públicos en función de los compromisos asumidos con estados, municipios e instituciones durante sus mandatos. “En los últimos 10 años, las enmiendas han alterado la dinámica de control del presupuesto público”, analiza la economista. Esto se debe, según Peres, a la falta de claridad sobre cómo deben auditarse los fondos procedentes de las enmiendas. Los tribunales de cuentas son los responsables de supervisar la contabilidad y la efectividad de los programas, entidades y fondos gubernamentales. A su vez, el equipo de auditores determina un tema o iniciativa por evaluarse, para lo cual elaboran un plan de trabajo que incluye la definición del objetivo, los planteos de la auditoría, los criterios de evaluación y los procedimientos de recabado y análisis de los datos. Esta etapa incluye el análisis de documentos tales como leyes, planes de gobierno, informes de auditorías previas y estudios académicos.
En lo concerniente a las enmiendas parlamentarias, no hay una ley específica que defina cómo pueden utilizarse, lo que puede favorecer la malversación de fondos. “Es necesario establecer criterios objetivos para regular el uso de las enmiendas”, sostiene Peres, del CEM-USP. Por este motivo, en agosto de 2024, el Supremo Tribunal Federal (STF) dispuso la suspensión temporal de la ejecución de las enmiendas parlamentarias. La medida tendrá vigencia hasta que el Congreso Nacional establezca los mecanismos tendientes a asegurar un control efectivo de los fondos liberados a partir de enmiendas.
“Pese a los desafíos y problemas que plantean las interferencias políticas en la fiscalización de las cuentas públicas, los tribunales de cuentas desempeñan un rol cada vez más activo en la lucha contra la corrupción y en la detección de los desvíos de recursos al ampliar el acceso a la información y endurecer las normas que rigen las auditorías”, dice Peres. La investigadora explica que los datos proporcionados por estos organismos también dan base a la labor de organizaciones de la sociedad civil, como Transparência Brasil y Transparencia Internacional, dedicadas a fiscalizar la gestión pública. Asimismo, la información se utiliza en investigaciones científicas, como lo atestiguan dos trabajos recientes elaborados por Peres.
En un estudio de 2022, la investigadora analizó el papel que cumplieron 11 tribunales de cuentas estaduales del país en la definición de presupuestos educativos. Una de las conclusiones de la investigación indica que estos organismos generan desigualdades en la financiación de la educación al introducir cambios en las directrices federales. Esto sucede, por ejemplo, cuando los estados añaden nuevas reglas a las normas federales, creando capas regulatorias adicionales. En tal sentido, Peres menciona el caso del TCE de Sergipe, que al regular los gastos asignados a Mantenimiento y Desarrollo de la Educación (MDE), cumplió con lo estipulado por la Ley de Directrices y Bases de la Educación (LDB), pero añadió gastos que inicialmente no estaban incluidos en los considerandos de la ley, entre ellos, el pago a entidades comunitarias y filantrópicas que poseen convenios con el sector público y la realización de concursos de oposición para cubrir cargos docentes y de personal administrativo.
En la investigación concluida en 2024 con datos de diferentes informes elaborados por el TCM-SP, Peres constató que el municipio de São Paulo acumuló un saldo de caja de casi 25.000 millones de reales entre 2014 y 2023. El aumento de los tributos, como el Impuesto Inmobiliario y Territorial Urbano (IPTU, en portugués) y el Impuesto sobre Servicios (ISS), así como la reforma previsional de los empleados municipales, contribuyeron a la consecución de esta reserva. “El alto nivel de recursos en caja también indica que los fondos públicos están siendo infrautilizados, limitando la formulación y el alcance de las políticas públicas del municipio”, analiza Peres.
Por último, Jurksaitis subraya que los tribunales de cuentas funcionan como depósitos de información sobre las prácticas de la administración pública. “Al menos una vez al año, el TCE-SP, por ejemplo, realiza visitas presenciales a las más de 3.000 entidades que fiscaliza, elaborando diagnósticos y emitiendo advertencias que pueden abonar intervenciones legislativas y prevenir irregularidades”, concluye.
Este artículo salió publicado con el título “El camino del dinero” en la edición impresa n° 346 de diciembre de 2024.
Proyectos
1. Centro de Estudios de la Metrópolis (CEM) (nº 13/07616-7); Modalidad Centros de Investigación, Innovación y Difusión (Cepid); Investigador responsable Eduardo Cesar Leão Marques; Inversión R$ 21.885.397,04.
2. La gobernanza del presupuesto público. Un análisis comparativo de los casos de Londres y São Paulo (nº 19/09161-3); Modalidad Becas en el Exterior – Investigación; Investigadora responsable Ursula Dias Peres; Inversión R$ 109.459,28.
Artículos científicos
PERES, U. D. Eleições municipais em São Paulo: Problemas e desafios. Estudos Avançados, 38 (111), mayo-agosto, 2024.
MACHADO, G. S. y PERES, U. D. A atuação dos Tribunais de Contas estaduais no controle da educação pública: Entre a mudança institucional e a produção de desigualdades regulatórias. Cadernos Gestão Pública e Cidadania, São Paulo, v. 28, 2023.
SAUERBRONN, F. F. et al. Decolonial studies in accounting? Emerging contributions from Latin America. Critical Perspectives on Accounting, v. 78, p. 1, 2024.
Libro
LOPES, J. R. de L. KANTOR, I. PESSO, A. E. (Comp.). A história do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: Primeiro centenário – 1924-2024. Edusp, 2024.
