Luego de operar durante un año bajo un régimen de regulación simplificada, la empresa Pier, una startup de la ciudad de São Paulo fue autorizada a funcionar en forma permanente como aseguradora en mayo de 2022. Durante el referido período, la firma probó dos tipos de seguros contra robo y hurto de teléfonos móviles y automóviles mediante transacciones directas con los clientes. Las pólizas se contratan exclusivamente a través de una aplicación móvil en el teléfono, son de vigencia mensual y los asegurados pueden cancelarlas en cualquier momento. En el caso de los coches, la inspección se realiza a distancia con base en fotografías enviadas por el propio usuario.
La startup fue una de las empresas autorizadas por la Superintendencia de Seguros Privados (Susep), un ente autárquico vinculado al Ministerio de Hacienda de Brasil, a probar innovaciones en el mercado de seguros en un espacio flexible supervisado por el organismo regulador, también llamado sandbox regulatorio o ambiente regulatorio experimental. Una de las exigencias flexibilizadas por la Susep fue la reducción el capital mínimo requerido que se le exige a una aseguradora para empezar a operar en el país y garantizar la cobertura ante posibles riesgos y siniestros, de 15 millones a 1 millón de reales.
El término inglés sandbox, literalmente, cajón de arena, hace alusión a los espacios comunes de los parques infantiles o areneros, en donde los niños juegan bajo la vigilancia de sus padres, y se tomó prestado de las empresas fabricantes de software, que suelen lanzar versiones experimentales de sus programas en ambientes computacionales aislados que pueden probarse sin poner en riesgo el sistema en el que se ejecutan. Este concepto ha venido siendo adoptado por instituciones públicas del sector financiero y organismos reguladores de las áreas de energía, transportes y telecomunicaciones, así como por municipios, para probar y acelerar la implementación de nuevas tecnologías y servicios con procesos menos burocráticos. Y cobró fuerza legal al ser previsto en la Ley Complementaria nº 146/2019, conocida como el marco legal de las startups en Brasil, sancionada en junio de 2021.
“Como el mercado de los seguros, al igual que el bancario, está muy regulado, a las startups más pequeñas les resultaría difícil obtener autorización para probar nuevos productos directamente con clientes sin un ambiente experimental”, dice Carlos Colucci, director financiero (CFO) de Pier Seguradora. Antes de participar en el sandbox, la empresa tan solo operaba como una insurtech, una compañía que funciona como intermediaria entre las grandes aseguradoras y los clientes finales. Según Colucci, en septiembre de 2021, aún en el ambiente experimental, la empresa incrementó su cantidad de clientes y recibió inversiones por 20 millones de dólares. Una vez alcanzado ese tamaño, pudo solicitar salir del ambiente regulatorio simplificado.
Los casos pioneros
“La idea es crear un ambiente con reglas flexibles y ver cómo funcionan en el mundo real en un experimento monitoreado por el organismo regulador y con una cantidad limitada de clientes”, explica el politólogo Clóvis Alberto Vieira de Melo, coordinador del Lab Policy Solutions de la Universidad Federal de Campina Grande (UFCG) y uno de los autores de un artículo sobre el tema publicado en Revista do TCU en enero de 2024. En dicho trabajo se analizaron casos pioneros en organismos autárquicos del sistema financiero nacional: entre otros, el Banco Central de Brasil (Bacen), orientado al sistema financiero y de pagos, la Comisión de Valores Mobiliarios (CVM), centrada en el mercado de capitales, y la Susep, que opera en el segmento de los seguros privados.
El artículo hace hincapié en que las autarquías realizaron sus primeros llamados a la presentación de propuestas en 2020. En el primer proceso de selección de la CVM, solamente fueron aprobadas cuatro empresas sobre 34 propuestas recibidas. Una de ellas fue presentada por Vórtx, una startup del área de la tokenización de valores o títulos mobiliarios, un proceso que transforma los activos financieros en activos digitales utilizando la tecnología denominada blockchain. Otra propuesta fue la de Basement, que apoyaba a pequeñas empresas interesadas en la captación de capitales ofertando títulos financieros. Ambas empresas acabaron fusionándose al abandonar el ambiente experimental en 2022. Iniciativas como esta de la CVM han estimulado la inversión en fintechs, empresas desarrolladoras de soluciones tecnológicas innovadoras para el mercado financiero. Conforme explica la gacetilla informativa “Fintechs y Sandbox en Brasil”, publicada por el Ministerio de Hacienda en junio de 2019, a la fecha, el modelo de sandbox tenía un gran potencial de fomento de servicios innovadores en este sector, que evolucionan rápidamente. De hecho, esto es lo que ha estado sucediendo.
En el Bacen, la primera convocatoria recibió 52 propuestas, de las cuales se aprobaron siete. Dos de ellas, al menos, serán monitoreadas por el Comité Estratégico de Gestión del Sandbox Regulatorio (Cesb) del Bacen hasta finales de 2024, según consta en el acta de la última reunión del comité, del 17 de noviembre de 2023, que se encuentra a disposición en el sitio web del organismo. Se trata de una aplicación para realizar operaciones de pago a crédito utilizando las funcionalidades del pago electrónico Pix, propuesta por el Banco Itaucard, y la creación de una red de puntos físicos en establecimientos comerciales adheridos para recibir depósitos en efectivo de clientes del banco digital Mercado Pago; con la normativa vigente, esto solo podría hacerse mediante el pago de una boleta en sucursales bancarias.
El concepto está siendo adoptado por los organismos reguladores para probar y agilizar la implementación de nuevas tecnologías y servicios con procesos menos burocráticos
Hasta ahora, la Susep ha organizado dos sandbox y en julio de este año abrió la inscripción para un tercero. Durante el período de pruebas, las empresas deben enviar informes periódicos al organismo regulador, con datos sobre el número de pólizas vendidas, siniestros y facturación, por ejemplo, para que su desempeño pueda ser supervisado. La startup paulistana 88i pasó por este proceso. Ahora se encuentra a la espera de obtener la autorización definitiva para convertirse en una aseguradora, tras operar durante tres años en el sandbox. “Estamos a punto de salir de este ambiente experimental, en donde demostramos que nuestro modelo de negocio es sostenible y que podemos operar con seguridad en el mercado regulado de manera permanente”, explica Rosi Sena, jefa de operaciones y cofundadora de la empresa. La firma ha probado el servicio de las llamadas “micropólizas”, que cubren los accidentes personales de los choferes de aplicaciones y de mercaderías transportadas, emitidas en forma digital. El sistema de la empresa genera documentos en tiempo real durante el trayecto recorrido, que caducan una vez que el vehículo llega a destino, y cuenta con clientes del segmento de la movilidad personal y el reparto de mercadería.
Las limitaciones y la expansión a otras áreas
El estudio de la UFCG subraya que ninguna de estas iniciativas ha publicado estimaciones del impacto social de las soluciones testeadas o recomendaciones para mejorar las regulaciones basadas en las experiencias en los sandbox. “Se trata de un proceso novedoso que requiere un tiempo para su implementación. Todavía faltan informes que muestren sus efectos”, analiza Melo.
Según el artículo, el sandbox como concepto se probó por primera vez en el Reino Unido en 2015 a través de la Financial Conduct Authority, la entidad reguladora financiera británico. Aproximadamente un 75 % de las empresas que participaron en la primera convocatoria obtuvo autorización para operar en el mercado y un 40 % recibió aportes de capital.
Las experiencias del sector financiero de Brasil inspiraron iniciativas en las áreas de transportes, telecomunicaciones, protección de datos, distribución de energía y aplicaciones para ciudades inteligentes. “El movimiento ha crecido, porque se trata de un instrumento del derecho administrativo bastante pragmático, centrado en la realidad”, dice el abogado Rafael Véras, de la Fundación Getulio Vargas (FGV) de Río de Janeiro, quien analizó ejemplos de ambientes experimentales promovidos por agencias reguladoras en un artículo publicado en la revista Interesse Público en mayo de 2024.
En este sentido, Véras destaca las experiencias de la Agencia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) y de la Agencia Nacional de Energía Eléctrica (Aneel). La primera evalúa desde marzo de 2023 el llamado peaje de flujo libre, o free flow, en el tramo de la autopista BR-101 entre Ubatuba (São Paulo) y Río de Janeiro (Río de Janeiro), administrado por la concesionaria CCR. El free flow consiste en una forma de pago automático en la que el usuario no necesita detenerse y el cobro del peaje se realiza tramo por tramo, en forma modular. Los vehículos son identificados al atravesar pórticos que reconocen los dispositivos denominados TAG [transponder o telepase] o las propias matrículas, similar al sistema punto a punto implementado en algunas autopistas del estado de São Paulo, pero novedoso en las carreteras federales. En tanto, la iniciativa de la Aneel se remonta a 2019, cuando la empresa distribuidora de energía Enel Distribuição São Paulo solicitó autorización para implementar un proyecto piloto de autolectura, en el que los propios consumidores residenciales pueden registrar su consumo de energía eléctrica y enviar los datos a la empresa.
Intervención sobre foto de Rich Vintage / Getty Images
“En el ámbito municipal, la ciudad de Río de Janeiro cuenta con un ejemplo interesante: Sandbox.Rio”, enfatiza Véras. Las convocatorias de esta iniciativa, creada por la Secretaría de Desarrollo Económico, Innovación y Simplificación, están abiertas a empresas, institutos de investigación y otras entidades orientadas a la promoción de innovaciones tecnológicas, que pueden ser autorizadas a operar por 6 o 12 meses en el ámbito experimental.
En julio de 2022, la secretaría dio a conocer cuáles son las cuatro primeras empresas seleccionadas en el 1º ciclo del sandbox, dos de las cuales finalizaron sus proyectos y abandonaron el régimen. Es el caso de MyView, que ha probado robots terrestres para realizar servicios de reparto de mercadería. La empresa aún no ha sido autorizada a circular. “Estamos ultimando el informe que analiza el resultado de las pruebas. Es necesario entender mejor estos impactos y, a pequeña escala, de momento no ha sido posible concluir que este proyecto sea viable”, explica la subsecretaria de Regulación y Ambiente de Negocios de la secretaría, Carina de Castro Quirino.
Según la funcionaria, se renovaron los períodos de prueba de otras dos empresas. Una de ellas es la startup Eve Air Mobility, propiedad de la empresa brasileña fabricante de aviones Embraer, que trabaja en el desarrollo de eVTOL, las siglas en inglés que denomina a los vehículos eléctricos que despegan y aterrizan verticalmente. “La empresa está desarrollando con nosotros todo el marco regulatorio para la instalación de un puerto de eVTOL en la laguna Rodrigo de Freitas”, dice la subsecretaria. En junio se anunciaron los nombres de otras seis empresas seleccionadas para el 2º ciclo, entre las que figura Boos Bikes, cuyo proyecto es instalar un puerto de estacionamiento y carga de bicicletas eléctricas en la ciudad.
Encuentros
La economista Lorrayne Porciuncula, directora ejecutiva de Datasphere Initiative, una organización especializada en gobernanza de datos con sede en Suiza y oficina en Brasil, destaca el caso de la Agencia Nacional de Telecomunicaciones (Anatel), que en febrero de este año aprobó el primer proyecto piloto de un sandbox regulatorio. El programa permitirá a los municipios utilizar repetidoras de radiofrecuencia y reforzadores de señales para mejorar la cobertura de telefonía móvil en zonas donde la señal es insuficiente. “Se trata de un ejemplo interesante, pues afecta directamente la vida de las personas. Según la normativa vigente, los municipios no pueden ofrecer servicios de telecomunicaciones, algo solamente reservado a las empresas autorizadas. Pero mucha gente se queda sin acceso”, dice. La economista organizó un encuentro sobre experiencias de sandbox nacionales e internacionales que se llevó a cabo el 21 de febrero en Brasilia.
En junio, el Cuerpo de Abogados del Estado (AGU, por sus siglas en portugués), junto al Ministerio de Desarrollo, Industria, Comercio y Servicios (MDIC), lanzó una encuesta pública para recabar propuestas de mejoras en procesos de sandboxs regulatorios en la administración pública. Las contribuciones están siendo evaluadas y podrían incluirse en una guía de buenas prácticas en la materia que será publicada antes de fin de año.
Según el fiscal federal Bruno Portela, coordinador del Laboratorio de Innovación de AGU y responsable de la elaboración de la guía, se mapearon unas 80 experiencias de sandboxs en Brasil y en el exterior. “La guía servirá de orientación a los organismos públicos con miras a garantizarles seguridad jurídica a los gestores que se propongan utilizar la herramienta de sandbox para modernizar las relaciones del Estado con los organismos regulados”, dice Portela. “Nuestra idea es ampliar esta guía a otra buenas prácticas regulatorias”, añade. Para Porciuncula, la iniciativa de AGU es bienvenida, siempre que no imponga limitaciones a los nuevos modelos de sandbox. “Hay que tener cuidado para no encorsetar una práctica que debe ser flexible por naturaleza”, concluye.
Este artículo salió publicado con el título “Plataforma de pruebas” en la edición impresa n° 344 de octubre de 2024.
Artículos científicos
VIEIRA, J. B. et. al. O sandbox regulatório como instrumento de incentivo à inovação no Brasil: Os casos do Banco Central, da Comissão de Valores Mobiliários e da Superintendência de Seguros Privados. Revista do TCU. v. 1, p. 336-62. ene. 2024.
FREITAS, R. V. y ALTOÉ JUNIOR, J. E. Direito regulatório experimental: A aplicação do sandbox no direito brasileiro. Interesse Público – IP. n. 145, p. 207-43. may. 2024.
DATASPHERE INITIATIVE. Fora da caixa: Experiências de sandboxes nacionais e internacionais. 2024.
