EDUARDO CESARUn relevamiento de áreas de interés ecológico detectó unidades de conservación de uso sostenibleEDUARDO CESAR
Entre 1997 y 2002, la recaudación del Impuesto Inmobiliario Urbano (IPTU, sigla en portugués) y del Impuesto sobre Servicios (ISS) de la localidad de São João da Boa Vista, interior de São Paulo, creció un 110%. En 2003 las cuentas registraron un superávit de R$ 1,2 millones, y la municipalidad logró cancelar las deudas con sus proveedores. “Con el aumento de los ingresos fue posible ampliar las inversiones en las áreas de salud y educación”, comenta Vanderlei Borges de Carvalho, director del Departamento de Finanzas del municipio. “Este año también vamos a cerrar en equilibrio”, prevé Carvalho. La mejora en el desempeño fiscal no redundó en un aumento del valor de los impuestos a los ciudadanos. Fue el resultado de la modernización e informatización de la gestión tributaria implementada por medio de una exitosa sociedad entre la municipalidad de São João da Boa Vista, el Instituto Uniemp, la Fundación de Desarrollo Gerencial y Agência Dinheiro Vivo, con el apoyo de la FAPESP, en el ámbito del Programa de Investigación en Políticas Públicas.
El proyecto Gestión Tributaria y Seguimiento de la Ejecución Presupuestaria Municipal, iniciado en 1998, ha sido implantado integralmente, y las cuentas de la municipalidad están disponibles en internet, accesibles a cualquier ciudadano, de acuerdo con las exigencias de la Ley de Responsabilidad Fiscal. “En el sitio de la municipalidad figuran discriminados todos los gastos, desde el consumo de café hasta la cantidad de neumáticos consumidos por cualquier área de la administración”, ejemplifica Borges de Carvalho.
Asociaciones estratégicas
El Programa de Investigación en Políticas Públicas forma parte de la estrategia adoptada por la FAPESP a partir de 1995, que tuvo como meta establecer sociedades entre universidades e institutos de investigación, por un lado, y órganos del sector público y del tercer sector, por el otro, en busca de soluciones a problemas concretos que comprometen el día a día de los ciudadanos o que entorpecen la buena gestión administrativa. Los 221 proyectos aprobados están desarrollándolos investigadores en colaboración con 106 municipios, 133 secretarías de estado o de municipios, y abarcan a 26 organizaciones no gubernamentales (ONGs).
Los proyectos del Programa de Investigación en Políticas Públicas son realizados e implementados en tres etapas. Durante la primera fase, con seis meses de duración, los socios realizan estudios de factibilidad e inician las investigaciones contando con recursos de hasta R$ 50 mil. Las propuestas son entonces sometidas a una nueva evaluación antes de ingresar en la fase 2, de ejecución del proyecto, financiadas con hasta R$ 300 mil de parte de la FAPESP. La tercera fase, de implementación de las propuestas del proyecto, es de exclusiva responsabilidad de los órganos y entidades socias.
El Cuerpo de Bomberos de la Policía Militar del Estado de São Paulo, por ejemplo, está elaborando un software para implantar el Sistema de Datos Operativos (SDO) desarrollado en sociedad con el Instituto de Investigación Tecnológica (IPT, sigla en portugués) con recursos del programa.
El proyecto, iniciado en 2001, tuvo por objeto mejorar el sistema de recabado de informaciones del Centro de Comunicaciones de Bomberos y del Puesto de Bomberos. El primero recibe las llamadas de emergencia y el segundo responde a las emergencias en su área de jurisdicción. El nuevo sistema permitirá dar un tratamiento cualitativo a las estadísticas y creará políticas de actuación de los bomberos en todo el estado.
Los bomberos empezaron a utilizar un sistema electrónico de tabulación de datos a partir de 1992, para la producción de informaciones cuantitativas operativas sobre la atención de más de 500 mil denuncias. No obstante, este sistema tenía varias limitaciones, concernientes a la estructura inadecuada de los datos en gráficos y campos y hasta sobre la víctima. “Los llamados dirigidos a la central de emergencia por el número 193 eran digitados, pero quedaban en la central sin ninguna conexión con la red”, recuerda Rosário Ono, en la época del IPT, coordinadora del proyecto. “Asimismo, buena parte del sistema no estaba informatizada.”
El proyecto evalúo la forma de recabar los datos, estructuró informes que permiten hacer un análisis más detallado y arquitectó un piloto del nuevo sistema de tabulación de datos que se instaló en la 8º Agrupación de Bomberos de Santo André. No obstante, el programa, debido a que utiliza la red de comunicación de datos vía ondas de radio, no permitía la expansión del modelo hacia las demás regiones del Estado de São Paulo. El nuevo aplicativo que los bomberos están desarrollando va a utilizar la infraestructura de intranet del gobierno paulista, y estará implantado y en funcionamiento en enero de 2005.
Salud de la familia
Ochenta y cuatro proyectos del programa de Políticas Públicas han sido concluidos y están en fase de implementación. Las propuestas incorporadas por los socios han servido de base para el desarrollo de acciones en diversas áreas de gestión, especialmente la de salud, objeto de diagnóstico de 52 proyectos.
En Campinas, por ejemplo, un proyecto piloto desarrollado por la Facultad de Ciencias Médicas de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp) junto con la Secretaría Municipal de Asistencia Social de Campinas, arquitecta una metodología destinada a expandir la actuación de los agentes de salud de la familia que, desde la década de 1990, han constituido un poderoso instrumento en el combate contra las enfermedades en regiones pobres.
Un grupo de 300 agentes de familia que actúan en la periferia de la ciudad, fue capacitado como para hacer algo más que monitorear el certificado de vacunación y la medicación de los pacientes crónicos, o acompañar la evolución de los indicadores de salud de la población. Estas personas están preparadas para interferir en la dura realidad social de la región, con la violencia, el uso de drogas y el embarazo en la adolescencia. “Nuestro trabajo es interdisciplinario”, explica el coordinador del proyecto, Carlos Roberto Silveira Correa. “No basta con diagnosticar y tratar a las personas. Es necesario inventar y plantear acciones que mejoren la salud y la calidad de vida.”
En el barrio de Santa Mônica, un grupo de diabéticos, coordinado por una agente de salud se reúne para intercambiar informaciones sobre recetas de alimentos sin azúcar, pero sabrosas y baratas, para convivir mejor con la enfermedad. El grupo tiene una regla: los médicos allí no entran. “Si hubiera un médico allí dentro, nos retaría y aplicaría restricciones alimentarias”, dice Correa. “En nuestro paradigma hay espacio para soluciones surgidas de los propios implicados.”
Las herramientas tradicionales no siempre funcionan también para afrontar el embarazo en la adolescencia. “Quedé desconcertado la primera vez que atendí a una adolescente, y ella me dijo que su problema era que no lograba quedar embarazada. Para algunas chicas, tener un hijo asegura un status diferente, al que ellas quieren llegar”, afirma Correa.
El programa se inició en 1999. La municipalidad de Campinas, a la época, no tenía interés en crear un programa de salud de la familia, y la Facultad de Ciencias Médicas pidió autorización para realizar allí mismo un programa piloto. Con el apoyo de la FAPESP, se entrenaron los primeros 25 agentes sociales seleccionados entre los habitantes del barrio. En 2000, con el cambio de alcalde, el municipio adoptó el programa y el grupo original creó una ONG que lleva el nombre de Ipês, que pasó a coordinar el proyecto, mediante convenio con la municipalidad. “Nuestra misión es interferir en la política pública, no competir con el gobierno”, subraya Correa.
Los problemas relacionados con la educación también tienen relevancia y son objeto de estudio de 21 proyectos. En São Carlos, un grupo de docentes del Departamento de Metodología de la Enseñanza de la Universidad Federal de São Carlos (UFSCar) y del Departamento de Arquitectura y Urbanismo de la escuela de Ingeniería de São Carlos – USP está desarrollando investigaciones y proyectos en el área de educación infantil, en sociedad con la Secretaría Municipal de Educación y Cultura.
El proyecto intitulado Diagnóstico de los Jardines Maternales Municipales de São Carlos, concluido a mediados de 2004, satisfizo las expectativas tanto de los investigadores como del poder público: São Carlos dispone actualmente de un banco de datos inédito en el país, que revela el perfil de 1.106 niños que asisten a las guarderías, y es capaz de separar los datos de acuerdo con género, ingresos, raza y región, entre otros. “La falta de información sobre la educación infantil constituye un problema en casi todas las ciudades brasileñas”, dice Anete Abramowicz, coordinadora del proyecto y docente del Departamento de Metodología de Enseñanza de la UFSCar. El banco también reúne otros datos, como el perfil de los docentes y no docentes de los jardines, las condiciones físicas de los edificios y el público no atendido por ellas (a través del cruzamiento con datos del IBGE).
Un programa de computadora fue desarrollado para el proyecto utilizando una plataforma de software libre, que está usándose también en otras ciudades. Por medio del software, las directoras de las guarderías hicieron las matrículas de los niños online, y las informaciones suministradas se incorporaron al banco de datos. “El diagnóstico es un instrumento indispensable para delinear políticas públicas, para saber dónde es preciso construir nuevos jardines y de qué forma éstos atienden a su público”, dice la experta en metodología de la enseñanza.
Acción contra las inundaciones
El Programa de Investigación en Políticas Públicas ha asegurado que el conocimiento generado en el sector de investigación apunte soluciones estructurales a problemas que comprometen la calidad de vida de los ciudadanos, como es el caso por ejemplo de las inundaciones, foco del proyecto Subsidios Técnicos al Plan Director de Drenaje del Municipio de Guarulhos. La ciudad extrae buena parte del agua que consume de los acuíferos subterráneos, que ya dan señales de agotamiento. El suministro de agua al Aeropuerto de Cumbica, por ejemplo, se hace por medio de pozos artesianos. No obstante, esta estrategia no será sostenible para suplir a la nueva terminal de pasajeros que se construirá en los próximos años. La única manera de hacerlo consistiría en crear un sistema de reaprovechamiento del agua, ya que las napas freáticas no se reabastecen adecuadamente, porque la ciudad se ha impermeabilizado. El resultado de ello es que, cuando llueve, el agua corre sobre el asfalto, produciendo inundaciones. Para colmo, el suelo arcilloso de la región también contribuye a dificultar la absorción del agua.
La solución ideada por Hélio Nóbile Diniz, investigador del Instituto Geológico, órgano de la Secretaría de Medio Ambiente del Estado de São Paulo y coordinador del proyecto, que será probada en la segunda fase del proyecto, consiste en captar el agua de las lluvias e inyectarla en el subsuelo a 100 metros de profundidad, cerca de los acuíferos, acortando así el proceso de filtraje que hace la tierra. Se trata de una idea polémica. En teoría, implica un riesgo de contaminación del agua del subsuelo. “Pretendemos hacer un experimento controlado, con la construcción de dos pozos, uno para la inyección de agua en el acuífero y otro para extraer el agua y controlar su calidad”, dice Nóbile Diniz.
En la primera etapa del proyecto se hicieron ensayos de infiltración y métodos para diagnosticar la permeabilidad del suelo. En caso de que la estrategia se muestre viable, la municipalidad de Guarulhos, socia en el proyecto, planea hacerle alteraciones al Plano Director de la ciudad. Una posibilidad sería exigir que los nuevos emprendimientos inmobiliarios y también los grandes galpones industriales construyan pozos de infiltración para inyectar el agua captada de la lluvia. “Algunos de estos galpones tienen tinglados enormes, que escurren agua hacia la superficie y ayudan a provocar inundaciones”, explica el geólogo Edilson Pissato, de la Secretaría de Medio Ambiente de Guarulhos.
El problema del suministro de agua también fue tema del proyecto intitulado Sistema de Diagnóstico y Evaluación de Proyectos Ejecutados por Municipios, Órganos Estaduales y Asociaciones de la Sociedad Civil en el Comité de la Cuenca Hidrográfica del Alto Tietê. Fue implementado por el Comité de Cuenca del Alto Tietê – un organismo colegiado compuesto por expertos, representantes del gobierno y de la sociedad civil – en asociación con la Unicamp en el marco del Programa de Políticas Públicas.
El proyecto tuvo dos vertientes. De un lado se construyó un instrumento para la evaluación de los proyectos sometidos al Comité de Cuenca del Alto Tietê. Los comités de cuencas disponen de un fondo de financiamiento y tienen como tarea definir los proyectos que contarán con apoyo. Están acreditados para solicitar estos fondos los proyectos que aborden problemas tales como la construcción de estaciones de tratamiento de desagües o la reorganización de la densificación urbana en regiones de manantiales, entre otros. Otro reto del grupo de investigadores consistía en hallar una metodología capaz de evaluar adecuadamente los mejores proyectos que se financiarán.
Para construir este instrumento, que ha sido ya concluido, fue fundamental implantar la segunda vertiente del proyecto: los cursos de capacitación para los representantes del Comité del Alto Tietê y de sus colegiados regionales de Billings, Cabeceiras do Tietê, Pinheiros/ Pirapora, Cantareira y Cotia y Guarapiranga, al margen de los universitarios de iniciación científica y de maestría.
Los comités de cuencas hidrográficas se responsabilizan desde los años 1990 de las decisiones acerca de proyectos y políticas que implican el abastecimiento y el tratamiento del agua. La Región Metropolitana de São Paulo está en la jurisdicción del Comité del Alto Tietê. La ausencia de coordinación entre los miembros y la complejidad de los problemas de las cuenca amenazaban la gran finalidad del comité, que es llevar a una transformación de la gestión del agua, evitando así el deterioro de los manantiales y combatiendo el derroche, en lugar de continuar invirtiendo miles de millones en captación de agua.
Al reunir a los representantes en los cursos de capacitación, los responsables del proyecto pudieron conocer la dinámica de los comités y subcomités, condición fundamental para construir la metodología de evaluación de los proyectos. Al mismo tiempo, tuvieron la posibilidad de sensibilizar a los alumnos con relación a la complejidad de su tarea. Divididos en tres módulos, los cursos se dictaron entre los años 2001 y 2004, e involucraron a 400 personas.
“La meta del primer módulo consistió en imprimir un shock de realidad en los representantes”, dice Ricardo Toledo Neder, actualmente profesor del Centro de Estudios Ambientales de la Universidad Estadual Paulista (Unesp) de Rio Claro, quien coordinó el proyecto. Por choque de realidad entienda la exposición de los motivos en la raíz del problema del agua en el estado: hasta hace poco tiempo, la falta de agua se resolvía con el aumento de la captación, como si no hubiera límite de agua o de dinero. La Ley Estadual de Recursos Hídricos, de 1991, propuso la inversión de esa lógica: en vez de ampliar cada vez más la demanda, la solución sería combatir el derroche y articular la protección de los manantiales.
El segundo módulo del proyecto procuró articular la gestión de agua con la gestión del suelo urbano, toda vez que uno de los factores más dramáticos del deterioro de los manantiales es la construcción de viviendas irregulares en áreas de protección ambiental. El tercer módulo discutió la importancia de la capacidad asociativa para pensar soluciones, independientemente de las iniciativas e ideas del poder público. “Hemos avanzado mucho en el conocimiento inherente a las formas de representación social en órganos colegiados tales como comités de cuencas, que encuentran obstáculos para actuar de manera coordinada”, afirma Neder.
Radiografía del delito
El tratamiento de datos estadísticos también permitió trazar el perfil delictivo del estado de São Paulo. El proyecto intitulado Construyendo un Modelo de Análisis Integrado de las Informaciones, desarrollado en sociedad por la Fundación Sistema Estadual de Análisis de Datos (Seade) y la Secretaría de Seguridad Pública, se inició en 1999 y concluyó el año pasado. Resultó en la construcción del Sistema Integrado de Informaciones Penales, disponible en el sitio del Seade, que integra casi 20 millones de datos criminales, registrados entre 1981 y 2002, y efectúa una radiografía de la Justicia Penal paulista, con información sobre el tiempo medio de los procesos, desde el comienzo de la investigación hasta la ejecución de la pena. Los datos de 2003 están preparándose y estarán disponibles a partir de 2005.
Los números recabados se organizarom en cuatro categorías: género, escolaridad, estado civil y color de piel. Su análisis trae información reveladora. Un ejemplo: pese a que la mayoría de las pesquisas policiales involucran a sospechosos de tez blanca, los negros son proporcionalmente detenidos más. Esta diferencia puede atribuirse al mejor nivel de escolaridad y renta de los blancos, lo que les garantizaría acceso más fácil a los mecanismos de defensa, y al carácter discriminatorio del sistema judicial, ya que buena parte de los expedientes de crímenes violentos se somete a jurado popular, como afirmó Luiz Henrique Proença Soares, quien fuera coordinador general del estudio. (lea en Pesquisa FAPESP nº 69).
Al margen de crear una metodología para el análisis de datos de la Secretaría de Seguridad Pública, el sistema permite el monitoreo de información antes restringida al personal técnico, tal como subraya Renato Sérgio de Lima, coordinador técnico del proyecto. “La Secretaría de Seguridad Pública es la principal usuaria de esas informaciones”, dice De Lima.
La preservación de la memoria
Los recursos del programa de Políticas Públicas también permitieron la organización de archivos públicos y la recuperación del patrimonio histórico y arqueológico en las localidades paulistas. Pese a la obligación legal (ley 8.159/91), solamente 17 ciudades del estado de São Paulo organizaron archivos permanentes para la preservación de documentos. Dos de ellas – São José dos Campos e Itatiba – lo hicieron con recursos de la FAPESP.
El proyecto Gestión de Documentos, Institucionalización e Implantación de Archivos Municipales en el Estado de São Paulo, producto de una sociedad entre el Centro Brasileño de Análisis y Planificación (Cebrap) y el Foro Nacional de Directivos de Archivos Municipales (Forumdam), comenzó en 2000 y se cerró este año.
São José dos Campos tenía un archivo, en tanto que en Itatiba el proyecto empezó de cero. En ambos casos fue fundamental la participación de las secretarías de Cultura, Administración y Asuntos Jurídicos, según recuerda Pedro Puntoni, coordinador del proyecto. Los investigadores trabajaron con una metodología que permite integrar el archivo de documentos ya existentes con la producción de documentos corrientes, y que incluye gráficos de temporalidad. “Estipulamos por ejemplo, el período en que un documento de solicitud de poda de un árbol debe permanecer archivado antes de su destrucción”, ejemplifica. Al menos una muestra de cada documento debe guardarse para la posteridad, añade.
Los investigadores elaboraron también un manual con todos los pasos necesarios para la instalación de un archivo público municipal de acuerdo con las exigencias de la ley, y que pueden ser fácilmente seguidos por otras administraciones municipales. “Estamos trabajando con el municipio de Paracatú, Minas Gerais, y negociando la implantación de un proyecto similar en la ciudad de Campinas (São Paulo).
En São José dos Campos, los archivos, debidamente reorganizados, están guardados en la Fundación Cassiano Ricardo. “En Itatiba logramos convencer al alcalde a alquilar una casa histórica, de comienzos del siglo XX, que la FAPESP nos ayudó a equipar”, afirma Puntoni. El proyecto incluyó el desarrollo de software e incluso de sitios de ambos municipios con parte de los archivos digitalizados. “Los sitios están listos para su acceso en internet.”
En São Caetano do Sul, un proyecto desarrollado por el Museo de Arqueología y Etnología (MAE) de la Universidad de São Paulo (USP), en sociedad con la Fundación Pró-Memória, de la intendencia municipal, colaboró en la preservación del patrimonio histórico de la ciudad. “Era necesario organizar el material para que el museo tuviera noción de su archivo y para permitir la organización de otros proyectos”, explica Maria Cristina Oliveira Bruno, investigadora del MAE y coordinadora del proyecto.
El resultado fue la organización del acervo arqueológico del Museo Municipal, que reúne piezas de los siglos XVIII, XIX y XX, la preparación de un libro con la catalogación del material y la elaboración de un proyecto de expansión y divulgación de ese archivo.
Áreas protegidas
El mapeo de las áreas de relevante interés ecológico del estado de São Paulo también contó con el aporte del Programa de Políticas Públicas. En el marco de este proyecto, desarrollado por el Instituto de Biociencias de la USP, en sociedad con la Fundación Forestal, se realizó un amplio estudio de áreas públicas y privadas especialmente protegidas, con el objeto de definir parámetros de gestión ambiental. La idea es que parte de estas áreas puedan abrirse al público para su explotación comercial sostenible, como el ecoturismo, por ejemplo. “Actualmente es imposible hacer eso sin se enredarse en la burocracia. Es más fácil decir que no”, dice Paulo Nogueira Neto, coordinador del proyecto.
Tras relevar los instrumentos legales relacionados con el manejo ambiental y listar las áreas ligadas a cada una de las categorías de protección, se efectuó una selección de los fragmentos de ecosistemas que fueron evaluados desde el punto de vista de la conservación ambiental y clasificados de acuerdo al grado de vulnerabilidad. Algunos fueron considerados unidades de conservación de uso sostenible, cuya protección no requiere expropiación. En estos momentos, la Secretaría del Medio Ambiente estudia la publicación de un decreto que autorizará la construcción de hosterías ecológicas y la utilización comercial de dichas áreas. “El propietario podrá utilizar dicha área con fines rentables”, adelanta Nogueira Neto.
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