“La reforma política es la madre de todas las reformas”, afirmó el presidente del Senado de Brasil, Renan Calheiros. Desde la reciente conformación de una Comisión Parlamentaria de Investigación (CPI) sobre el accionar de la estatal Correios, con rango bicameral, puede notarse un exacerbado interés en introducir cambios en el sistema político nacional, que se hace presente en el discurso de acusados y acusadores, incluso cuando el que habla es el polémico diputado Roberto Jefferson, quien invocó la mentada reforma al brindar su testimonio ante la CPI, como la panacea contra la corrupción.
“La instituciones no crean corruptos. Es preciso hacer algunos cambios; pero no se trata de nada profundo, so pena de que, a contramano de lo que sería de esperarse, cortemos importantes canales de acceso por parte de la población al sistema político”, advierte Argelina Figueiredo, coordinadora del proyecto intitulado Instituciones políticas, modelos de interacción Ejecutivo-Legislativo y capacidad gobernativa (que cuenta con el apoyo de la FAPESP), en sociedad con Fernando Limongi. “El desempeño del sistema político brasileño no es tan negativo; por eso no se justifican los planteos de reforma política, al menos no con tanta urgencia y/o con una profundidad tal como se aborda el tema ante la opinión pública. Las reformas no son antídotos contra las crisis, y su efecto sobre la composición de la clase política es dudoso e incierto”, dice.
La discusión inherente a la reforma política tiene varias facetas pero, a su vez, tiene cuatro puntos recurrentes, sobre los cuales no hay un consenso: la fidelidad partidaria, con la finalidad de reducir la migración entre partidos; la adopción de listas cerradas o “listas sábana”, es decir, los partidos confeccionarían las listas con sus candidatos antes de las elecciones, quedando así a cargo de los electores la mera misión de votar en el partido, lo que supuestamente terminaría con el “individualismo” electoral; la cláusula barrera, que prevé la cancelación del registro del partido que no logre obtener al menos un representante en el Congreso Nacional, o que no obtuviera al menos 50 mil votos, y un sistema de financiamiento público de las campañas, que pondría fin a la así llamada “caja dos” [aportes ilegales]. “Debemos tener cuidado con el hiperinstitucionalismo ingenuo, que cree que todo pueden modificarlo las instituciones públicas, por la sola existencia de reglas”, analiza Limongi. Para los autores, la enmienda podría salir peor que el soneto: “En nombre de la ‘gobernabilidad’ y de la eficiencia gubernamental no es necesario cambiar el sistema de gobierno y restringir más todavía los derechos parlamentarios, ni mucho menos estipular barreras de ingreso al sistema político, impidiendo así que las demandas sociales puedan canalizarse a través del Legislativo”, sostienen los investigadores. “No hay razón para reducir el número de partidos y otorgarles más ventajas a los líderes partidarios. Las reformas restringirían el rol del Congreso en la definición de la agenda gubernamental y su influencia autónoma en la formulación de políticas públicas”, aseveran.
Las críticas al sistema actual son ya conocidas: la democracia brasileña se encontraría todavía en proceso de consolidación y se vería permanentemente amenazada por una “crisis de gobernabilidad”, debido al multipartidarismo y a la representación proporcional. Para los reformistas, la creciente incorporación de las masas al proceso político redundaría en un exceso de demandas que, de no atendérselas, desembocarían en un extremismo que minaría las bases de la democracia. Sería necesario sacrificar las diversas opciones posibles en nombre de la creación de la mayoría, de la convergencia de las voluntades de los electores hacia el centro. “La vara empleada para medir la vitalidad de las instituciones condice con el grado de restricción impuesto a las preferencias de los electores. De acuerdo con este razonamiento, las instituciones que espejan o reflejan estas preferencias son débiles, en tanto son fuertes aquéllas que operan sobre los electores, impidiéndoles ir hacia la polarización y el extremismo”, analiza Limongi. Pocos partidos y partidos fuertes: al disminuirse las opciones para los electores y restringírseles sus voluntades, la democracia se vería fortalecida. Los investigadores disienten. “No es cierto que el gobierno brasileño se encuentre inmovilizado debido a las excesivas demandas de la sociedad, que se expresan sin filtros en el sistema político”, aseguran. Los autores también manifiestan su desacuerdo con relación a las críticas que se refieren a una supuesta debilidad del presidencialismo, que, en un sistema de muchos partidos, terminaría por generar siempre gobiernos minoritarios, que se verían obligados a negociaciones individuales con los miembros del Legislativo; a hacer concesiones en desmedro del bienestar general y de la agenda gubernamental.
“Estas críticas erróneas parten del principio que apunta que el presidencialismo de coalición, al contrario que en el caso del parlamentarismo, es imposible”, dice Limongi. “Sin embargo, las evidencias no sustentan la afirmación en el sentido de que el apoyo obtenido por el Ejecutivo sea producto fundamentalmente de la negociación individual con los legisladores. Los partidos se comportan disciplinadamente, a contramano de lo que se afirma. Y como actores colectivos. Verificamos que los presidentes del período post 1988 condujeron coaliciones partidarias que fueron responsables de la aprobación de la agenda legislativa del gobierno”, advierten los autores. De acuerdo con éstos, el sistema político brasileño no opera de manera muy diferente a lo que sucede en el parlamentarismo, pues los presidentes estructuran sus gabinetes de la misma manera que los primeros ministros: les asignan ministerios a los partidos y forman así una coalición que aseguraría los votos necesarios en el Legislativo. “Tenemos un presidente fuerte y un sistema decisorio cerrado, que impide el individualismo congresual”, acota Argelina. Las excepciones confirmarían la regla.
Lula da Silva
“Collor estaba en minoría y creía que podría enfrentar al Congreso con el apoyo popular. Lula da Silva, durante su primer año de gobierno, también optó por un gobierno minoritario, llegando incluso a desautorizar a [su jefe de Gabinete a la sazón] José Dirceu en su idea de negociar una coalición efectiva con el Partido del Movimiento Democrático Brasileño (PMDB). Lula pensaba que lograría tener apoyo solamente en función de su agenda, sin por ello tener que ceder espacio en el seno del gobierno”, evalúa la autora. En esto, añade, quedó más cerca de la política parlamentarista, incluso porque al principio contó con el apoyo de los partidos de oposición. No obstante, se vio obligado retroceder. “La coalición de Lula es diferente que la de Cardoso [el presidente anterior]. Durante sus mandatos, la unión entre el Partido Socialdemócrata Brasileño (PSDB) y el Partido del Frente Liberal (PFL) funcionó bien; aunque, cierto es que su gobierno supo controlar a los partidos, que se unieron en torno de una agenda de estabilización monetaria y de la inserción del país en el mercado internacional”. En tanto, la relación del Partido de los Trabajadores (PT) de Lula da Silva con el Partido Liberal (PL), que cuenta con una organización más débil que el PFL (inserto desde hace largo tiempo en el engranaje gubernamental), es delicada. “Al contrario que en el caso del PSDB, el PT alberga en su seno vertientes ideológicas sumamente diferentes, lo que dificulta el control del partido por parte del presidente. La resultante de tales factores ha sido la necesidad de sumar muchos aliados en una coalición heterogénea, lo que complica la vida política del gobierno”, sostiene Argelina. Para la investigadora, independientemente del sistema de gobierno, una coalición funciona mejor cuanto menor sea la cantidad de socios y la diversidad existente entre éstos.
De acuerdo con los resultados de la investigación, esto podría ser diferente, pues, según afirman los autores, “nuestros partidos son actores colectivos, y los bloques legislativos, al contrario de lo que indica el mito tan propalado, son disciplinados”. Entre 1989 y 1999, en las 675 votaciones realizadas en la Cámara de Diputados, al son del lineamiento de los líderes partidarios, nueve de cada diez parlamentarios votaron con su partido. De este modo, y cada vez más, el gobierno se ve obligado a conversar con el partido en vez de hacerlo con los diputados individualmente. “El sistema político brasileño no genera las condiciones de motivación y ni siquiera institucionales para que los políticos fundamenten sus carreras políticas exclusivamente en vínculos personales y apartidarios con los electores y con el Ejecutivo”, revelan los autores. Es un factor extra que, tal como aseveran los profesores, va al encuentro de la necesidad de las “listas cerradas”, como la que preconizan los reformistas. “Si es que los partidos obran disciplinadamente en el Congreso, la lista abierta es entonces un falso problema. Asimismo, la lista cerrada eliminaría la participación de los electores en la competencia intrapartidaria, con lo cual sus posibilidades de intervención se verían reducidas. El sistema actual es mejor, pues se plasma en dos estadios: una elección en el interior del partido y, posteriormente, la elección del candidato, a cargo de los electores”, asevera Limongi.
Otro buen ejemplo, que apunta que se exagera en esa visión pesimista del sistema político nacional, es el nuevo proceso presupuestario, que logró reducir las posibilidades de corrupción. “Las correcciones o enmiendas al presupuesto individuales no se privilegian en el Legislativo. Los reglamentos internos del Congreso les aseguran a las enmiendas colectivas la apropiación de la mayor tajada de los recursos disponibles. Todo esto transcurre sin la intervención del Ejecutivo. Esto pone en tela de juicio la noción que indica que el proceso presupuestario se destina básicamente a atender intereses locales o particularistas, es decir, de las clientelas de los legisladores”, evalúan los investigadores.
Para éstos, la suma de los citados y otros factores constituye una prueba más de que el “voto personal” ha ido siendo gradualmente neutralizado, ya sea debido a la concentración de los poderes en manos del Ejecutivo o por el aumento del poder de los líderes partidarios. Pero el exceso de ciertos remedios puede provocar otras enfermedades. “Algunas propuestas de reforma política sugieren incrementar más aún el poder de los liderazgos. Hoy en día la fuerza de estos líderes en el Parlamento es tan grande que los diputados se ven obligados a obedecerles totalmente para poder actuar. Estos dirigentes definen la participación de los legisladores en las mesas directivas, secretarías, etc. De esta forma, controlan la actuación de sus pares de bloque”, acota Argelina. Si bien es cierto que, por una parte, esto asegura una actuación partidaria cohesionada, dice la investigadora, por otra, estimula el mal afamado cambio de partidos, conocido en Brasil como “troca-troca” partidario. “Los cambios de partido, por paradójicos que puedan parecer, no constituyen pruebas del individualismo de nuestra dirigencia política. Más bien es lo contrario. El estímulo a las migraciones durante el período reciente baja desde los líderes partidarios. Son éstos quienes cuentan con incentivos para atraer a los diputados hacia el seno de sus partidos”, afirma Limongi. Por eso, sería necesario -maniatarlos, quitarles la tentación de atraer a otros cuadros hacia sus partidos. Han de crearse otros incentivos para que los diputados se queden en el partido con el que llegaron al parlamento vía elecciones, más que una fidelidad artificial por fuerza de una ley-, subraya Argelina.
En efecto, no hay una lógica en el hecho de forzar a un diputado a permanecer dentro de su partido como una forma de cohibir la migración entre partidos por parte de legisladores que sólo siguen sus intereses particulares. Al fin y al cabo, alguien que supuestamente se vendería desde el PL seguiría dispuesto a negociar si se fuera al PFL, por ejemplo. Pero el problema, tal como acotan los autores, parece estar realmente con los líderes. En la actualidad, recuerdan, éstos y el presidente de la mesa directiva de cada cámara fijan la agenda de trabajos y tienen derechos reglamentarios que les permiten tener un control directo sobre el proceso legislativo y sobre el comportamiento en las sesiones del cuerpo. Del otro lado, pero siguiendo en Brasilia, el Ejecutivo tiene a su favor el poder de promulgar decretos de necesidad y urgencia [medidas provisorias, MPs]. Las MPs son capaces de modificar la estructura de decisión parlamentaria y hacen del presidente el principal legislador de la nación. Aunque estos decretos o MPs dependen de la aprobación por parte de la mayoría de los parlamentarios, el Ejecutivo logra un alto índice de éxito en la aprobación de sus proyectos, determinando así no solamente la agenda de los trabajos legislativos, sino teniendo también influjo sobre sus resultados. “El nivel de producción legislativa que se observa en Brasil no se ubica lejos del desempeño de los regímenes parlamentarios, ya sea desde el prisma de la iniciativa como en relación con el grado de éxito de las propuestas del jefe del Ejecutivo”, afirman los investigadores. Por tal motivo, la pregunta es: ¿qué habría que reformar?
Uno de los puntos en discusión a favor de los cambios es el financiamiento de las campañas. “Hay un nuevo mito en el mercado: se dice que las campañas brasileñas son las más caras del mundo. No creo que sepamos cuál es el real costo de las campañas en todos los países del mundo. Los datos sobre Brasil se desprenden de estimaciones, cuando no de meros pálpitos”, acota Limongi. De esta manera, nada asegura que la propuesta de financiamiento público de las campañas constituya una medida eficaz contra el mal mayor y actual de la llamada “caja dos” [aportes ilegales]. Sea público o privado, no será con este tipo de alteración como desterraremos esta práctica. El hecho de regularizar los aportes no garantizaría el final de las contribuciones paralelas o por fuera. “Lo que se requiere es incentivar a los financistas a hacer donaciones legales, por medio de incentivos fiscales. Se puede también hacer una previsión de gastos de los partidos y ejercer una mayor fiscalización sobre éstos. Así y todo, esto se haría contemplando un techo de aportes realista, no ideal”, dice Argelina. Lo que quizá lleve a evitar los actuales embates en el Congreso, donde diputados y senadores se acusan unos a otros de subestimar ante el Tribunal Superior Electoral (TSE) los costos reales de sus campañas. “Los 20 años de autoritarismo, cuando se le prohibió su expresión a la sociedad, contribuyeron a la proliferación de la corrupción”, considera la investigadora.
De cualquier manera, Angelina desestima la existencia del llamado “mensalão” [mensualidad ilegal pagada a legisladores]. “Sería un procedimiento irracional y sin garantías para el gobierno. El sistema no se mueve alimentado con corrupción y patrocinio. Si hay algo de eso, no corre entre gobierno y los diputados en particular, sino vía partidos. Lo que puede haber sucedido es una distribución de dinero que fue a parar a algunos partidos, que a su vez lo repartieron entre sus miembros”. Lo más razonable, según la profesora, es que se haya juntado un enorme monto reunido con base en donaciones ilegales provenientes de empresas, la superfacturación de contratos del gobierno e incluso por medio de los bonos de exhibición, que es el dinero de las campañas publicitarias que se les devuelve a las agencias de publicidad como una forma de atraer anuncios. “Es bueno que estas prácticas se juzguen en este momento, lo que pode desembocar en un cambio en el control del financiamiento de los partidos y de las licitaciones del Ejecutivo.”
En el caso específico de las acusaciones endilgadas al PT, Argelina sostiene que aún no es posible evaluar el impacto de la revelación de un supuesto fondo ilegal del partido. “Pero muchos petistas están satisfechos con este proceso, pues puede ayudar a consolidar el partido, que creció mucho y muy rápidamente, y sería un idealismo imaginar que no se viera afectado por algún tipo de corrupción”. No obstante, la exposición positiva de las miserias del PT no debe compararse, dice la investigadora, con el “éxito” mediático de Roberto Jefferson. “El único objetivo de sus denuncias es intentar hacer prender la idea de que todos los políticos son corruptos, como él. Esto desanima a la población, que se ve tomada por el cinismo y el escepticismo sobre los políticos y sobre el sistema político. Jefferson no desempeña ningún papel importante para nuestra democracia. Es meramente un corrupto al que no le dieron lo que pretendía y se sintió inseguro con su operación interna en la estatal Correios”, advierte. Y otra alerta importante de la investigadora ante la opinión pública tiene que ver con ejercer el derecho de control sobre las comisiones bicamerales que están investigando. “No es cierto que todas las CPIs terminen en nada. Muchas fueron otrora fundamentales y efectivas, pese a no haber llegado a los titulares de los periódicos. En el caso de la actual, está habiendo un gran sobreactuación. Pero, de no haber una presión de parte la sociedad, los parlamentarios no irán a los hechos, sino que se perderán en exhibiciones ante sus electores”. Así y todo, recuerda la autora, el sistema sobrevivió al affair Collor, y seguramente sobrevivirá a la actual crisis con la misma fuerza. “Deberíamos estar celebrando el éxito de nuestra democracia, y no lamentándonos”, dice Limongi. “No existen sistemas políticos exentos de crisis. No es reformando el sistema como se resuelven los conflictos y las desavenencias. Estas cosas suceden, son normales.”
El Proyecto
Instituciones políticas, modelos de interacción Ejecutivo-Legislativo y capacidad gobernativa (00/14799-0). Modalidad: Proyecto Temático; Coordinadores: Fernando Limongi – Cebrap y Argelina Figueiredo – Unicamp; Inversión: R$ 228.739, 26 (FAPESP)
