Por más que los índices de violencia no den tregua y la credibilidad de las autoridades y de los poderes públicos en esa área esté en baja, una verdadera revolución parece tener lugar en los bastidores de las fuerzas de combate y prevención del crimen en 14 estados brasileños. Es decir, en aquellos en los que existe la acción de las oidorías de policía [en la figura del ombusman]. Gracias a esa herramienta, que existe hace solamente algunos años – la primera fue creada en São Paulo, en 1995, por Mario Covas –, la sociedad civil comienza a minar la máquina de violencia del aparato policial, frecuentemente denunciada como violadora de los derechos humanos. Eso ha sido posible a partir de un relwevamiento cartográfico constante de irregularidades y de denuncias, disponible a la población por medio de informes, a los que se puede tener acceso hasta por Internet.
Varios grupos de exterminio pudieran ser identificados y desmontados en diversas ciudades por causa de las oidorías. Otro resultado importante fue alcanzado en São Paulo, donde se descubrió que los crímenes de resistencia seguida de muerte (RSM), un eufemismo para encubrir la muerte de ciudadanos por la policía, entraban por la puerta errónea en el foro, pues eran considerados “crímenes de resistencia”. Como el “reo” había muerto, se extinguía automáticamente la acción del Ministerio Público y el crimen de muerte de la policía ni siquiera era considerado. La victima, por lo tanto, era culpada por haber muerto. A partir de un informe publicado por la oidoría, el foro fue obligado a cambiar el encaminamiento de los procesos de RSM, que pasan primero a las varas criminales.
Esas conclusiones forman parte de la tesis doctoral en ciencias políticas “Oidorías de policía en Brasil: control y participación”, del científico político Bruno Konder Comparato, que acaba de ser defendida en la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH/USP). Comparato es un entusiasta de la defensa de esa herramienta a partir de su interés en estudiar dos temas que le son fundamentales: derechos humanos y democracia. Su estudio, bien fundamentado con hechos y números, es consistente y no deja dudas de que la población necesita y debe dar un voto de confianza en las oidorías de policía. Prestará así un favor a sí mismo y a la sociedad en un sentido más amplio del perfeccionamiento del Estado democrático.
En vez de tratar del bies de la eficiencia o no, el autor señala elementos que legitiman su existencia. Y enfatiza la importancia del papel del Estado en ese sentido: para que la experiencia de las oidorías de policía pueda continuar y fructificar, es preciso que los argumentos normativos a favor del control externo que estuvieron en el origen de su creación – transparencia, fiscalización, prestación de cuentas, adecuación a los principios de los derechos humanos – sean corroborados por evidencias más concretas de sus beneficios, como la disminución de la violencia y de los abusos por parte de la policía; menos crímenes de los policiales; y mayor satisfacción de los ciudadanos en cuanto al desempeño de la policía.
De la forma como fueron creadas e institucionalizadas las oidorías de policía en Brasil, con todo, sería un error pretender juzgarlas y evaluarlas por lo que ellas no pueden hacer. Como investigar los delitos cometidos por policiales y castigar a los policiales infractores. “Debemos evaluarlas por lo que está en su poder y a su alcance.” O sea, reunir las informaciones y los datos sobre la actuación de la policía y oír a los ciudadanos, provocar a las organizaciones policiales y a los órganos competentes para que tomen medidas en el sentido de solucionar las quejas presentadas y reclamar a las mismas respuestas satisfactorias para la población. Les cabe también organizar los datos y sugerir cambios en el patrón de comportamiento de la policía, por medio de proyectos de ley o de resoluciones internas de las policías; divulgar los datos por medio de informes, entrevistas colectivas, artículos en la prensa e incentivar y facilitar la participación popular.
Sus papeles, por lo tanto, son tres: el monitoreo, la investigación y el castigo. “Puede parecer frustrante, pero la única de las tres etapas al alcance de las oidorías de policía es la primera, el monitoreo.” Comparato llama la atención hacia el hecho de que el objetivo implícito en la propia razón de ser de las oidorías de policía, que es disminuir los abusos y crímenes de la policía, es muy difícil de ser evaluado, pues no hay parámetros de comparación, aunque indirectamente puedan ocurrir buenos resultados. “Muchas de las frustraciones con relación al funcionamiento y a los resultados poco visibles para la población en general se deben a sus limitaciones institucionales.” Varios denunciantes reclaman de la falta de respuesta adecuada por parte de las oidorías, cuando, en verdad, las medidas esperadas dependen de las corregidorías y del Ministerio Público [Fiscalía].
Tema
El sociólogo recuerda que su intención inicial fue estudiar el tema de los derechos humanos e investigar la manera como pasaron a formar parte de la agenda pública en Brasil en las últimas dos décadas. Su punto de partida fue la constatación de la creación de instituciones de promoción de los derechos humanos en los tres Poderes y en las tres esferas de la Federación. Además de eso, el Brasil pasó a ser signatario de todos los tratados internacionales y regionales relacionados al tema.
En la fase inicial de la investigación, Comparato percibió también que los derechos humanos engloban prácticamente todo lo que se refiere a políticas públicas, de modo que no sería fácil definir la “política pública de derechos humanos”. Después, afirma él, no basta comprometerse con su defensa y firmar tratados internacionales para que sean hechos efectivos. “Sería necesario que las prescripciones internacionales fuesen traducidas en reglas y leyes nacionales y creadas instituciones nacionales y locales específicas”, concluyendo que este era justamente el caso de las oidorías de policía, que permiten la verificación de un precepto humano fundamental, el derecho a la seguridad, que está vinculado al derecho a la vida.
Comparato se sintió estimulado a explorar ese aspecto por un otro motivo: como las oidorías de policía son recientes, aún no habían sido estudiadas. “Ellas existen en varios estados, lo que permite hacer comparaciones, y hay un abundante material de investigación, pues son, por lo menos en tesis, obligadas a publicar informes periódicos de sus actividades.” Además de esas fuentes, el investigador recurrió a actas del foro nacional de oidores de la policía, a entrevistas con los oidores y funcionarios, a anales de eventos organizados por las instituciones y a textos sobre el tema publicados en Brasil y en el exterior.
En síntesis, su tesis defiende que la instalación de una oidoría de policía hace realmente la diferencia. Lo ideal para probar eso, explica él, sería comparar estados con y sin ese tipo de servicio. Descubrió, sin embargo, que, en el segundo grupo, no se tiene información ninguna sobre el control de la policía. Al escoger otro camino, notó que ese instrumento permite que la sociedad pueda conocer más de cerca la manera como se organiza y es ejercida la actividad policial. “Es importante recalcar que las denuncias siempre son hechas, aunque no haya un canal apropiado para ellas. Cuando la población quiere, denuncia.”
En ese contexto, la principal ventaja de las oidorías, según el sociólogo, es agrupar las denuncias que antes eran hechas en las comisiones de derechos humanos de las cámaras y Asambleas Legislativas, en el Ministerio Público, en los periódicos, en ONGs, en asociaciones de la sociedad civil vinculadas a los derechos humanos, en la Comisión Pastoral de la Tierra, en las sedes regionales y en locales de la OAB etc. Las denuncias no solamente se quedaban dispersas, sino que eran guardadas con quejas y relatos de naturalezas de las más diversas. “Ese formidable banco de datos que las oidorías están formando a lo largo del tiempo permite hacer análisis más detallados sobre la actuación de la policía, siempre de acuerdo con la visión de la población, pues las irregularidades, delitos y denuncias comunicados no constituyen la realidad, sino apenas lo que la población juzgó que valía la pena comunicar.”
Por causa de su importancia, tal vez las más conocidas oidorías públicas del país sean las de policía. Y también las más visadas en cuanto a incomodar, una vez que exponen las reclamaciones colectadas. Mucho por eso, y tal vez por la novedad, algunas reacciones de presión por medio del boicot intentan minar o debilitar la autonomía y credibilidad a ese tipo de fiscalización. Son acciones directas o indirectas que parten principalmente de autoridades y de aquellos que se sienten amenazados. De ahí viene un aspecto importante que necesita ser discutido: la autonomía.
En el Brasil, las oidorías de policía están vinculadas al Ejecutivo. Su instalación depende de una decisión del gobernador y, en su cotidiano, los oidores y auxiliares quedan a merced de la buena voluntad del secretario de Seguridad Pública. “A partir del momento en que pasan a funcionar correctamente, ellas comienzan a incomodar, pues señalan irregularidades y colocan el dedo en la llaga.” Y todo tipo de presión puede suceder entonces: desde no nombrar al oidor o reponer a los funcionarios hasta no repasar el presupuesto, dificultar o impedir la buena marcha de los trámites burocráticos.
Un caso ejemplar en ese sentido sucedió durante el gobierno Alckmin (2003-2006), en São Paulo, cuando la oidoría fue obligada a cambiar dos veces de dirección – una de ellas, inclusive, para un edificio con instalaciones precarias, sin muebles, luz ni teléfono. En Minas Gerais, el mandato del oidor terminó al final de 2006 y el nuevo oidor aún no había sido nombrado hasta mediados de 2007. Lo Peor: una gran cantidad de equipamientos, como computadores, automóvil y muebles que habían sido adquiridos gracias a un presupuesto repasado por la Unión Europea por medio de un programa de fortalecimiento de las oidorías de policía en Brasil, fue desviado para la Oidoría General del Estado.
Cesanteados
La presión aparece de otras formas. La divulgación del teléfono de la oidoría sería simple para el gobierno, pero este no lo hace. Bruno Konder Comparato afirma que, en algunos casos, los oidores son sumariamente cesanteados. En Goiás, la oidora fue removida del cargo en junio último en vísperas de un evento realizado para aproximar la institución a la comunidad y a las corporaciones policiales.
Por todo eso, sugiere el científico, dos puntos son importantísimos para las oidorías de policía: independencia y autonomía. Independencia, observa él, significa un mandato para el oidor, de modo que él no puede ser cesanteado antes del final del mandato, salvo en caso de falta grave, como todo funcionario público, y que él sea escogido por la sociedad civil y no esté vinculado a las corporaciones policiales. Autonomía quiere decir que la institución tenga un cuantía reservada y asegurada en el presupuesto y que pueda disponer de ese dinero sin necesitar de la aprobación del secretario de Seguridad.
Lo ideal para el investigador sería que la oidoría tuviese una sede propia, separada físicamente de los edificios de la Secretaria de Seguridad Pública o de la policía. “No es muy acogedor para quien va a hacer una denuncia personalmente depararse con guardias armados y de uniforme en la puerta del edificio en que está instalado un servicio de denuncia contra la propia policía. Pero esté es, desdichadamente, el caso en la mayoría de las oidorías en todo el país.” Hay, por lo tanto, mucho aún para ser hecho. “La experiencia hasta el momento demuestra que el desempeño de las oidorías aún depende mucho de la personalidad del oidor, lo que muestra que ellas aún están poco institucionalizadas.”
Hasta su surgimiento cabía al Ministerio Público hacer el papel de fiscalización de las policías. Pero ese trabajo fue relegado a un segundo plano y solo recientemente comenzó a ser desempeñado de forma organizada y sistemática. La apuesta – y esperanza – de Comparato es de que la oidoría de policía, como mecanismo de vigilancia y de protección de los derechos humanos y de la democracia, tenga eficacia en el control de la actividad policial, para evitar, constreñir o disminuir bastante los abusos y excesos cometidos por policiales, agentes, delegados y demás funcionarios del área. Una lucha que ya comenzó, pero que desgraciadamente no tiene fecha para acabar.
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