El debate sobre el diseño y las ambiciones de una política industrial adecuada a las necesidades de Brasil se reavivó en 2023, tras haber permanecido latente durante al menos cinco años. La Confederación Nacional de la Industria (CNI) puso en marcha en el mes de mayo el Plan de Reactivación Industrial, que incluye una lista con 60 propuestas para mejorar el ambiente de negocios en el país, reducir los impuestos y financiar la innovación, incorporando como novedad cuatro metas prioritarias como ejes de las políticas públicas y las acciones estratégicas de las empresas: la transición hacia una economía de bajas emisiones de carbono, la incorporación de tecnologías digitales en compañías de todos los tamaños y la expansión de las cadenas productivas en las áreas de salud y defensa, centradas en la producción nacional de vacunas y satélites.
En simultáneo, el Consejo Nacional de Desarrollo Industrial (CNDI), un organismo colegiado vinculado al Ministerio de Desarrollo, Industria, Comercio y Servicios (MDIC), que no se reunía desde 2015, definió la política industrial que ha de implementarse en los próximos años con base en seis grandes retos. Además de los mismos cuatro objetivos propuestos por la CNI, el CNDI, que está integrado por miembros del gobierno y representantes de la sociedad civil, incluyó dos metas adicionales: el fortalecimiento de la cadena agroindustrial, con foco en la erradicación del hambre, y la inversión en infraestructura para mejorar el bienestar en las ciudades, en articulación con la política habitacional del gobierno.
Las políticas públicas necesarias para cumplir con estos cometidos ahora están siendo detalladas por grupos de trabajo. En concreto, el gobierno ha lanzado en octubre un programa para el desarrollo de lo que ha denominado Complejo Económico-Industrial de la Salud, que contempla inversiones por 42.000 millones de reales con miras a expandir la producción de insumos prioritarios para el Sistema Único de Salud (SUS), como vacunas y medicamentos, incluso a través de asociaciones público-privadas. El objetivo es llegar a producir al menos un 70 % de las necesidades del SUS a nivel nacional.
El Ministerio de Hacienda abordó el debate en un tema específico: la descarbonización de la economía. En colaboración con el Ministerio de Medio Ambiente, sentó las bases del Plan de Transformación Ecológica, que propone orientar la inversión pública hacia actividades económicas con un impacto positivo sobre el medio ambiente, además de crear un mercado de carbono regulado capaz de recompensar a las empresas con bajas emisiones de gases de efecto invernadero.
Paulo Fridman / Bloomberg via Getty ImagesReciclado del aluminio: la economía circular es uno de los pilares de la misión que apuesta a la descarbonización de la producción industrial brasileñaPaulo Fridman / Bloomberg via Getty Images
Las propuestas de política industrial incorporan los aprendizajes y procuran distanciarse de aquello que no ha funcionado bien en el país en el pasado. En lugar de beneficiar a determinados sectores o de promover exenciones fiscales, son de un alcance más amplio y están orientadas a misiones que generan un impacto en la economía y en la sociedad: los cuatro pilares del plan de la CNI y los seis del CNDI aparecen como las grandes metas por alcanzarse. “La intención es elegir problemas de la sociedad contemporánea que necesitan solución y articular los esfuerzos conjuntos de los sectores público y privado, del ambiente académico, de los centros de investigación y de los trabajadores”, dice la economista Samantha Ferreira e Cunha, gerente de Política Industrial de la CNI, una de las coordinadoras del Plan de Reactivación Industrial.
El economista Renato Garcia, del Instituto de Economía de la Universidad de Campinas (Unicamp), explica que las políticas guiadas por misiones están ganado espacio porque generan lo que se ha convenido en llamar adicionales. “Diversos actores aúnan esfuerzos y experiencias para trabajar en algo nuevo: una gran misión de interés para la sociedad en su conjunto y que no necesariamente está vinculada con lo que venían haciendo previamente”, dice. Las políticas industriales tradicionales, explica, a veces generaban un efecto indeseado conocido como sustituibilidad. “A menudo, las empresas aprovechaban los incentivos de las políticas públicas solamente para sustituir inversiones propias ya previstas obteniendo así resultados muy similares a los que hubieran logrado si no hubiese ningún estímulo”.
El escenario internacional ha sido de gran influencia en las propuestas brasileñas. En los últimos 15 años, los principales países industrializados han implementado políticas a largo plazo diseñadas para recuperar el crecimiento económico tras la crisis de 2008. La pandemia, que ha dejado en evidencia las grandes vulnerabilidades de las cadenas mundiales de suministros, puso sobre el tapete la importancia de las políticas industriales y la voluntad de los gobiernos para generarlas. La merma en el suministro de semiconductores y chips durante la emergencia sanitaria ha obligado a segmentos industriales completos a reducir sus actividades, prolongando el impacto del covid-19 sobre la economía mundial. Los riesgos que entraña la concentración de las tres cuartas partes de la producción global de estos insumos en cinco países ‒ China, Corea del Sur, Malasia, Singapur y Taiwán ‒ entraron en el radar de las naciones industrializadas. La reacción de Estados Unidos, por ejemplo, fue elocuente, al aprobar una nueva legislación conocida como Chips & Science Act, que contempla inversiones por cientos de miles de millones de dólares en investigación y desarrollo y para la fabricación local de semiconductores (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 320).
“Desde 2015, las principales economías mundiales han invertido al menos 12 billones de dólares en políticas industriales”, informa Samantha Cunha, de la CNI. Además de invertir en estrategias de reindustrialización, también pretenden modificar el esquema de las cadenas de producción globales, lo que podría generar oportunidades para las industrias brasileñas. “Las cadenas de suministros están siendo remodeladas a partir de conceptos tales como el nearshoring, que consiste en acercar los eslabones finales de producción a las sedes de las empresas estadounidenses o europeas, que se habían trasladado a Asia para reducir costos, o el friendshoring, que implica el traslado de la producción a países culturalmente más afines y con ambientes de negocio favorables”, explica.
Eduardo Cesar / Revista Pesquisa FAPESP Planta de producción de biodiésel: Brasil corre con ventaja en comparación con otros países en lo que se refiere a la generación de energía renovableEduardo Cesar / Revista Pesquisa FAPESP
João Carlos Ferraz, del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ), sostiene que las políticas centradas en grandes misiones no son precisamente algo novedoso, pero los gobiernos solían recurrir a ellas en ocasiones especiales, como las situaciones de conflicto, canalizando, por ejemplo, la inversión pública y la capacidad de las empresas en esfuerzos bélicos. “En esta ocasión hay un activismo a favor de las políticas industriales aunque no haya conflicto”, compara. Él explica que las políticas orientadas por misiones han ganado adeptos en los últimos tiempos con la repercusión de los trabajos de la economista italiana Mariana Mazzucatto, coordinadora del Institute for Innovation and Public Purpose en el University College London (Reino Unido) y autora del libro intitulado The Entrepreneurial State [El Estado emprendedor] (2011). Su obra más reciente, Mission economy: A moonshot guide to changing capitalism [Misión economía: una guía para cambiar el capitalismo], publicada en 2021, es una especie de manual para los responsables de las políticas públicas encargados de articular soluciones para los grandes problemas de la sociedad. Mazzucatto ha visitado Brasil en dos oportunidades este año: fue recibida por el presidente Luiz Inácio Lula da Silva en julio y participó en el Congreso Nacional de Innovación de la CNI en septiembre.
En la selección de las misiones que serán afrontadas por Brasil se tuvo en cuenta la agenda de los competidores internacionales. “Basta con analizar las políticas industriales hoy en día en curso en todo el mundo para comprobar que en un 90 % están asociadas a lo digital y a lo verde”, dice Ferraz. Uno de los retos actuales consiste en movilizar a empresas de todos los tamaños. Una prospección realizada por la CNI en 2021 reveló que mientras que el 86 % de las grandes empresas brasileñas ya utilizaba al menos una tecnología digital, el porcentaje caía al 64 % en la mediana empresa y al 42 % en las pequeñas. “La inversión para proveer conectividad a las pequeñas propiedades puede tener un impacto extraordinario en la cadena de producción de la agroindustria. Las tecnologías de la información también pueden ayudar a resolver grandes problemas sociales, como incentivar a las empresas a generar herramientas que mejoren la atención en el SUS”, dice Garcia, de la Unicamp, en referencia al uso de la inteligencia artificial para integrar los datos de las historias clínicas, por ejemplo. En cuanto al esfuerzo para descarbonizar la economía, hay oportunidades potenciales, como la explotación del mercado internacional del carbono y el uso sostenible de la biodiversidad. “Contamos con ventajas en comparación con nuestros competidores, ya que un 47 % de nuestra matriz energética es limpia, lo que la sitúa por encima de los estándares mundiales”, recuerda Cunha, de la CNI.
La misión en el campo de la salud es un ejemplo aparte, porque ya se ha hecho uso del recurso de utilizar las políticas sanitarias para impulsar la actividad industrial. En 2012 se implementaron las Alianzas para el Desarrollo Productivo (PDP, en portugués), un sistema por el cual el Ministerio de Salud determina una lista de productos estratégicos que han de adquirirse, que son importantes para el SUS y representan un alto costo para el gobierno o tienen una incidencia significativa en el monto de las importaciones. Las empresas se comprometen a transferir la tecnología a los laboratorios públicos del país y a cambio pueden fabricarlos con garantía de venta por un período de hasta diez años (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 302). “Esta agenda ha tenido etapas de expansión y de retracción, pero nunca ha dejado de aplicarse”, dice Elize Massard da Fonseca, especialista en administración pública y docente de la Fundación Getulio Vargas (FGV) en São Paulo. “Algunos contratos han sido cancelados en los últimos años, pero otros aún están vigentes”.
La experiencia de la pandemia, en la que quedó en evidencia la dependencia del país en cuanto al abastecimiento de los insumos para vacunas, ayuda a explicar la elección de esta misión. “El Ministerio de Salud ahora parece tener mayores ambiciones que en el pasado”, pondera la investigadora. Según ella, el gran desafío será lidiar con la evolución tecnológica. “El desarrollo y la transferencia de tecnología no son procesos inmediatos y siempre conllevan el riesgo de invertir en algo que cuando pueda ser incorporado al SUS, ya no sea la terapia de referencia”, explica.
En el caso de la industria de defensa, la idea es invertir en tecnologías que puedan tener aplicaciones tanto militares como civiles, inspirándose en el esfuerzo que desembocó en el desarrollo de la industria aeroespacial en el país tras la creación del Instituto Tecnológico de Aeronáutica (ITA), hace siete décadas. En un encuentro virtual realizado en julio por la Asociación Brasileña de Economistas por la Democracia, la secretaria ejecutiva del CNDI, Verena Hitner Barros, dijo que la meta es expandir las cadenas de producción de las industrias de defensa, aeroespacial y de seguridad, con foco en la investigación en micro y nanoelectrónica. “Uno de los retos que afrontamos consiste en identificar dentro de la cadena de productos del sector de defensa las debilidades que hoy en día hacen inviables nuestras exportaciones”, explicó.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPLa ampliación de la conectividad en las pequeñas explotaciones agrícolas puede multiplicar la productividad agroindustrialLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
Para que las misiones de la política industrial brasileña puedan concretarse, habrá que superar obstáculos e incertidumbres de diversa índole. Según el economista Eduardo Strachman, investigador de la Facultad de Ciencias y Letras de Araraquara de la Universidade Estadual Paulista (Unesp), las condiciones que en las últimas décadas han sumido al país en un proceso de desindustrialización siguen imperando. “Desde el gobierno de Collor de Mello [1990-1992], nuestra política económica se ha vuelto antiindustrial, sostiene. “El tipo de cambio varía demasiado: entre las economías más o menos desarrolladas, Brasil es la que ha registrado más fluctuaciones. Como resultado de ellos, a las empresas les resulta difícil exportar sus productos porque nunca saben si serán competitivas y, en la mayoría de los casos, el tipo de cambio es desfavorable. La tasa de interés es elevada y el sistema fiscal brasileño es espantoso”, dice. En su opinión, las recientes discusiones sobre la reforma tributaria con los estados y los municipios han dejado en claro las dificultades para modificar las políticas fiscales. “En la coyuntura actual, puede que las políticas industriales logren mejoras puntuales, pero estimo que al gobierno le resultará difícil reunir las condiciones políticas como para revertir el proceso de desindustrialización”.
El economista Eduardo da Motta y Albuquerque, del Centro de Desarrollo y Planificación Regional de la Universidad Federal de Minas Gerais (Cedeplar-UFMG), pone de relieve la importancia de una coordinación bien articulada para la aplicación de una política industrial que involucre a múltiples actores, tales como instituciones científicas, universidades, empresas, laboratorios, incubadoras de empresas, organismos de financiación y de regulación y los sistemas de contratación pública. “Es muy positivo que un ministerio de alto prestigio como el MDIC, al mando de un político que es el vicepresidente de la república, Geraldo Alckmin, esté coordinando las propuestas de política industrial, ya que en iniciativas anteriores hubo una manifiesta falta de coordinación que puso en riesgo sus resultados”, sostiene.
Albuquerque menciona un estudio publicado en 2017 por el economista Wilson Suzigan, de la Unicamp, que compara las políticas industriales ejecutadas en Brasil y en Japón. “Suzigan demostró que la coordinación es lo esencial de una política industrial y que la coordinación política es compleja en los regímenes democráticos pluripartidarios. En países como Japón y Corea del Sur, las políticas industriales han sido articuladas por líderes y organismos gubernamentales políticamente fuertes”, dice.
Incluso si estas dificultades pueden superarse, es difícil realizar pronósticos sobre el impacto que podrán tener las nuevas políticas industriales en la economía brasileña, dado que los países industrializados van en pos de los mismos objetivos y están invirtiendo volúmenes de recursos muy superiores a los nuestros. “Cada real que conseguimos invertir en estas políticas, a través de los organismos de financiación públicos y del sector privado, debe ser aplicado de la manera más eficiente posible para intentar multiplicar los resultados, ya que nuestro esfuerzo representa solo una ínfima parte del caudal de dólares, euros y yuanes que se están invirtiendo con el mismo propósito”, dice Ferraz, de la UFRJ.
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