Las enmiendas parlamentarias, un mecanismo que permite a los diputados y senadores destinar parte del presupuesto público a los compromisos asumidos con estados, municipios e instituciones, se han convertido en un recurso complementario cada vez más habitual para las universidades públicas brasileñas. Los usos varían desde la financiación de proyectos de investigación hasta el mantenimiento de edificios y la ejecución de obras de infraestructura, como la construcción de laboratorios. Este fenómeno se inscribe en el contexto del incremento general del volumen de las enmiendas parlamentarias federales y ha suscitado debates entre los expertos en la materia: por un lado, este tipo de recurso puede ayudar a recomponer el presupuesto de estas instituciones; pero, por otro, se trata de transferencias inciertas, que pueden dejar de concretarse de un año a otro, y su utilización no debe opacar la necesidad de políticas públicas presupuestarias previsibles a largo plazo.
Entre 2014 y 2025, las enmiendas pasaron del 0,8 % al 7,2 %, aproximadamente, del presupuesto de las universidades federales. De los 7.890 millones de reales previstos este año en la Ley Presupuestaria Anual (LOA, por sus siglas en portugués) para las 69 universidades federales brasileñas, 571 millones provendrán de enmiendas parlamentarias. A pesar de registrar una ligera caída con respecto a 2024, las cifras han ido en aumento en los últimos años: en 2014 fueron 148,42 millones de reales, cuando el presupuesto discrecional de la LOA para estas instituciones fue de aproximadamente 17.000 millones de reales, más del doble que el actual.
Estos datos surgen de un estudio publicado en agosto por el Observatorio del Conocimiento, institución vinculada a los sindicatos de docentes de las universidades públicas, con cifras extraídas del Sistema Integrado de Planificación y Presupuesto (Siop) del Ministerio de Planificación. Sin embargo, cabe destacar que estos valores corresponden a la denominada dotación inicial, que se refiere al monto aprobado en la LOA, sin garantía de que, en efecto, estos fondos hayan sido girados y ejecutados en su totalidad.
“Con la merma del presupuesto transferido por el Ministerio de Educación [MEC], las instituciones acabaron utilizando las enmiendas como mecanismo compensatorio. Pero éstas no resuelven ni por asomo los problemas de las universidades, que en los últimos años han expandido sus matrículas e incluido más alumnos merced a la implementación de acciones afirmativas”, analiza la politóloga Mayra Goulart da Silva, coordinadora del Observatorio y docente en la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ). “Además, las enmiendas están sujetas a los vaivenes políticos y no hay garantía de continuidad”.
“Al mismo tiempo, el monto de dinero público destinado a las enmiendas parlamentarias es cada vez mayor en el país”, subraya la economista Letícia Inácio, coordinadora de estudios técnicos del Observatorio, autora de dos estudios sobre el tema: el primero, de 2023, ya señalaba una creciente dependencia de este tipo de financiación. En total, el gobierno federal ha destinado 50.400 millones de reales al pago de enmiendas en 2025, frente a los 9.600 millones de 2014. “Este tipo de financiación impone a los administradores de las instituciones y a los grupos de investigación una responsabilidad que antes no tenían, que es la de tener que articular vínculos con los parlamentarios”, reflexiona Inácio.
Al respecto de las universidades federales, las previsiones indican que este año recibirían 302 millones de reales de las llamadas enmiendas de bancada (cuando los parlamentarios de un estado se unen para asignar fondos a una institución) y 269 millones de reales de enmiendas individuales, asignadas por un solo diputado o senador.
“Las enmiendas parlamentarias, que antes se utilizaban para acciones específicas, como equipar museos, ahora se usan para cubrir cuestiones esenciales”, analiza la biomédica Helena Nader, presidenta de la Academia Brasileña de Ciencias (ABC). “El problema es que estas enmiendas, que deberían ser un complemento del presupuesto, están siendo utilizadas para sustituir lo que tendría que estar garantizado por ley”, pondera.
En 2024, el Supremo Tribunal Federal (STF), la Corte Suprema de Justicia de Brasil, bloqueó la ejecución de los fondos de estas asignaciones presupuestarias del Poder Legislativo para evaluar y debatir criterios de transparencia, y ese escrutinio llegó a las universidades públicas. En enero de 2025, el STF otorgó un pazo de 30 días para que el gobierno federal y los gobiernos estaduales publicaran normas y directrices sobre la rendición de cuentas de las enmiendas parlamentarias por parte de las universidades públicas y sus fundaciones de apoyo, que en muchos casos administran el dinero procedente de las enmiendas.
“Una de las exigencias del STF fue que las fundaciones de apoyo divulgaran con claridad los proyectos de las enmiendas”, explica Inácio. Uno de sus resultados fue que, en febrero, el MEC publicó una resolución que estipula orientaciones para el uso de estos recursos y la rendición de cuentas por parte de las instituciones de enseñanza federales y sus fundaciones de apoyo. Inácio también confeccionó una lista de las 10 universidades federales con mayor volumen de recursos previstos para este año. La Fundación Universidad de Brasilia, vinculada a la UnB, ocupa el primer puesto, con 65,08 millones de reales, seguida por la Universidad Federal de Espírito Santo (Ufes), con 63,8 millones, y la Fundación de Apoyo a la Universidad Federal del Estado de Río de Janeiro (Unirio), con 56 millones de reales (véase la infografía).
Las finalidades
En un artículo publicado en julio de 2023 en la revista Práticas em Gestão Pública Universitária, investigadores de la UFRJ y de la Universidad Federal Fluminense (UFF) señalan que, entre 2019 y 2022, la UFF recibió 132,72 millones de reales, entre enmiendas individuales y de bancada. La universidad figura entre las 10 que más fondos recibirán vía enmiendas en 2025.
Estos montos, en su mayor parte (el 76,8 %) se utilizaron para reestructurar y modernizar la institución, mediante obras y reacondicionamientos estructurales. Otro 12,4 % del dinero se destinó a iniciativas de promoción de carreras de grado, investigación, extensión y posgrado, y un 10,8 % a actividades encuadradas en el funcionamiento de las instituciones federales, tales como la adquisición de mobiliario y equipos y el pago de servicios de terceros, entre otras. Los datos fueron recopilados por los autores a partir de la Tesorería Gerencial, un sistema del gobierno federal que proporciona información presupuestaria.
“Fue todo un reto dar continuidad en la UFF a las obras iniciadas durante el Reuni [Programa de Apoyo a los Planes de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales], que estaban paralizadas desde 2013”, comenta la especialista en gestión universitaria Gisele Fernandes, funcionaria de la Prorrectoría de Planificación de la UFF y autora principal del estudio. “A través de las enmiendas ‒especialmente las de bancada‒ logramos reunir un volumen mayor de recursos, terminar obras inconclusas y equipar laboratorios”, añade Fernandes, cedida provisionalmente al Instituto Benjamin Constant, donde se desempeña como directora de Planificación y Gestión.
Entre las medidas concretas que han podido llevarse a cabo y se resaltan en el trabajo, se encuentra la reanudación, en 2019, de la construcción de la nueva sede de la Facultad de Medicina a través de una enmienda de bancada por un monto aproximado de 25 millones de reales, fruto de una articulación de la Administración Superior de la institución. Las obras, que habían sido pausadas debido a la falta de recursos, fueron concluidas en diciembre de 2024.
“A raíz de los sucesivos recortes presupuestarios, las enmiendas pasaron a cumplir un papel estratégico como herramienta de resistencia institucional y para la continuidad de los proyectos y el funcionamiento de la infraestructura universitaria”, sostiene Fernandes. En 2024, la experta organizó un encuentro sobre presupuesto en la UFF para debatir con la comunidad académica las buenas prácticas en el uso de las enmiendas parlamentarias. En junio de 2025 se presentó al público interno de la institución un conjunto de normativas, una guía práctica y un panel interactivo que muestra de qué manera la universidad ejecuta las enmiendas.
Entre 2016 y 2023, las cuatro universidades federales rurales del país utilizaron la mayoría de los fondos provenientes de enmiendas individuales para la reestructuración y el mantenimiento de dichas instituciones. Una parte menor se destinó a la enseñanza, a los programas de investigación y extensión y a la asistencia estudiantil, por ejemplo, bajo la forma de becas de permanencia, según un artículo publicado en la Revista Jurídica da Ufersa, en julio de 2024.
