La importancia de los individuos que movilizan a la sociedad en pos de ideas y agendas, propiciando transformaciones, constituye un marco en estudios académicos sobre la génesis de políticas públicas. Un ejemplo de esos agentes, denominados emprendedores de políticas públicas, es Ken Livingstone, alcalde de Londres entre 2000 y 2008, quien se convirtió en un referente internacional en el debate sobre la movilidad en las ciudades. Fue el impulsor del peaje urbano, un impuesto tendiente a reducir el flujo automotor en el centro de la capital británica. En un artículo publicado en septiembre en la revista Policy and Society, los politólogos Felipe Gonçalves Brasil y Ana Cláudia Niedhardt Capella abordan el papel desempeñado por los emprendedores de políticas públicas en Brasil y debaten sobre ejemplos nacionales. “Si bien el estudio de las políticas públicas ha atravesado un período de gran expansión en Brasil durante las últimas décadas, en esos análisis se percibe una laguna en lo que tiene que ver con los emprendedores”, dice Gonçalves Brasil, actualmente doctorando en la Universidad Federal de São Carlos (UFSCar).
El artículo desglosó tesis doctorales y tesinas de maestría defendidas en los últimos años que utilizan modelos teóricos sobre los emprendedores de políticas públicas y propuso que el caso del economista Luiz Carlos Bresser-Pereira es uno de los que mejor se encuadran en ese perfil. Al frente de la reforma administrativa durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), el entonces ministro de la Administración Federal adhirió a la tesis que sostenía que la burocracia cumplía un rol preponderante en la crisis del Estado brasileño y presentó una lista de alternativas para afrontar ese problema. “Bresser difundió la idea de la reforma administrativa, al calor de los debates que se suscitaban en Europa”, dice Ana Cláudia Capella, docente de la Universidade Estadual Paulista (Unesp). El ministro publicó artículos en revistas académicas y en los medios gráficos, viajando por el país para intervenir en debates sobre el tema. En poco tiempo, la reforma administrativa entró en la agenda del debate nacional. Bresser recuerda que, aunque ese tema no figuraba en la agenda de reformas propuesta en la plataforma electoral del presidente, recibió autorización para actuar. “Yo estaba convencido de que los problemas de la administración pública brasileña eran incompatibles con el desarrollo económico y con el Estado de bienestar social. Estaba al tanto de experiencias de modernización de empresas estatales en países como Francia e Inglaterra y el gobierno estaba interesado en promover algunas reformas”, relata Bresser. “Aproveché esa coyuntura y organicé un conjunto de ideas. En tan sólo seis meses, armamos el plan maestro de la reforma administrativa”, agrega. La propuesta de Bresser modificó las reglas de los concursos públicos, instituyó la gestión por resultados y creó la figura de las organizaciones sociales, entidades privadas sin fines de lucro a las cuales el Estado les transfirió la administración de servicios.
Los estudios de políticas públicas en donde aparece la figura de los emprendedores adoptan con frecuencia una referencia teórica desarrollada en los años 1980 por el politólogo estadounidense John Kingdon. Según el modelo de flujos múltiples, la creación de políticas se explica por la confluencia de tres factores. Uno es el flujo de problemas, caracterizado por crisis y eventos que demuestran la importancia de este tema. El segundo es el flujo de soluciones, dado por la viabilidad técnica y económica de salidas para el problema y su aceptación por la sociedad. El tercero es el flujo político, entendido como la articulación de fuerzas organizadas que impulsa la búsqueda de soluciones. La convergencia de los tres abre una ventana de oportunidades para la resolución del problema, y la contribución del emprendedor consiste en aprovechar el momento favorable y proponer la solución.
Los emprendedores de políticas públicas conjugan soluciones, problemas y contexto político, dice Ana Capella
“Los emprendedores de políticas públicas logran unificar soluciones, y problemas con el contexto político, aprovechando las oportunidades para implementar nuevas ideas en la sociedad y en la administración pública”, explica Capella. El politólogo Eduardo Marques, docente de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH-USP), explica que algunas teorías están más volcadas al abordaje individual, mientras que otras se abocan a realizar análisis estructurales. “El modelo de Kingdon avanza en el sentido de reconocer la función de un actor específico, pero sin dejar de insertarlo en el contexto social y político”, dice Marques, quien se desempeña como investigador en el Centro de Estudios de la Metrópoli, uno de los Centros de Investigación, Innovación y Difusión (Cepid) patrocinados por la FAPESP.
El profesor Nikolaos Zahariadis, docente del Rhodes College, en Estados Unidos, hace hincapié en que los estudios sobre emprendedores de políticas públicas ayudan a estudiar cómo se difunden las ideas. “Las ideas no aparecen de la nada. Ellas son defendidas, negociadas e implementadas por individuos o por grupos”, resalta. Uno de los ejemplos mencionados en la literatura sobre el tema es el del economista Alfred Kahn (1917-2010), quien al comando del Consejo de Aviación Civil durante el gobierno del presidente estadounidense Jimmy Carter (1977-1981) promovió una desregulación capaz de abrir el juego para el surgimiento de las compañías aéreas de bajo costo en ese país.
En una tesis doctoral que defendiera en 2015 en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, el sociólogo Márcio Barcelos señala al ingeniero Ernesto Lopes da Fonseca Costa (1881-1953) como un emprendedor de políticas públicas en Brasil mucho antes del surgimiento del concepto teórico. Como docente de la Escuela Politécnica de Río de Janeiro y fundador, en 1921, del Instituto de Tecnología, Fonseca Costa intervino en el desarrollo de una tecnología nacional para la producción de biocombustibles en Brasil, y simultáneamente promovió entre políticos y autoridades la búsqueda de alternativas al petróleo, articulando durante el gobierno de Vargas la investigación sobre el alcohol combustible con el Instituto del Azúcar y el Alcohol. Otro de los casos descritos es el del agrónomo y ecólogo José Lutzenberger (1926-2002), por su influencia en la formulación de una ley de control del uso de agroquímicos en el estado de Rio Grande do Sul, en 1982, que tuvo incidencia en la Ley Brasileña de Agrotóxicos, de 1989, según reveló la socióloga Caroline da Rocha Franco en su tesina de maestría en políticas públicas defendida en 2014 en la Universidad Federal de Paraná. Lutzenberger asumiría más tarde el cargo de secretario nacional de Medio Ambiente durante el gobierno de Fernando Collor de Mello (1990-1992).
Las ideas no surgen de la nada. Ellas son defendidas, negociadas e implementadas por individuos, sostiene Nikolaos Zahariadis
En el campo de la educación, se destaca el grupo liderado por Ivo Gomes, secretario municipal de Educación de la localidad cearense de Sobral al comienzo de los años 2000, responsable de un conjunto de actividades experimentales para apuntalar la alfabetización en las escuelas públicas que se transformó en una referencia para el Pacto Nacional para la Alfabetización en la Edad Correcta, un programa del Ministerio de Educación (MEC). “En el estado de Ceará, se armó un grupo consistente, en términos técnicos y políticos, que fue capaz de establecer una alteración en la agenda educativa, valiéndose de la experiencia previa y generando nuevos instrumentos”, escribió el politólogo Fernando Abrucio, docente de la Escuela de Administración de Empresas de São Paulo de la Fundación Getulio Vargas, autor de un estudio sobre el tema.
Eduardo Marques, de la USP, subraya que no siempre puede identificarse a un emprendedor vinculado a una política pública. “En muchos casos los cambios se producen en forma gradual, debido a la influencia de varias ideas y grupos”, afirma. Él cita como ejemplo el programa Bolsa Familia, implementado durante el primer gobierno de Lula (2003-2006). “En este caso se produjo una transformación en relación con el gobierno anterior. Pero este cambio concentrado y de fuste estuvo precedido por un cambio acrecentado y gradual ya en los años 1990. Por eso, en mi opinión, es que no logra identificar la figura de un emprendedor por detrás de esa política”, dice. Podría ser que el impulsor de la política también sea quien concibió la idea. Sin embargo, los estudios revelan que en buena parte de los casos, aquél cumple mayormente la función de organizador. “Se trata del individuo que hace que las cosas sucedan a partir de la identificación de dificultades y la articulación de posibles soluciones”, dice Paul Cairney, investigador del área de políticas públicas de la Universidad de Stirling, en Escocia.
Para Felipe Gonçalves Brasil, al exministro de Educación Fernando Haddad (2005-2012) también se lo podría calificar como un emprendedor de políticas públicas. “En el MEC, Haddad estuvo al frente del debate sobre la ampliación del acceso a la universidad. Aunque ese desafío ya era algo conocido, él concibió una nueva imagen del problema, que sólo podría resolverse si se crearan nuevas vacantes en la educación superior”, comenta Brasil, citando programas tales como el de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales (Reuni) y Universidad para Todos (ProUni). “Conceptualmente, no todas esas ideas surgieron de la mente de Haddad. Lo que él hizo fue seleccionar propuestas y ampliar las ideas, aparte de evaluar la viabilidad de los emprendimientos propuestos”, dice Brasil.
Artículo científico
BRASIL, F. G. et al. Translating ideas into action: Brazilian studies of the role of the policy entrepreneur in the public policy process. Policy and Society. Publicado online el 12 de sept.
