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Diplomacia

Para acercarse a Mamá África

Los especialistas defienden la profundización de las relaciones entre Brasil y el continente africano

Dueño de la segunda mayor población negra del planeta, Brasil, durante mucho tiempo, trató a la “madre” África como la versión homónima de la canción de Chico César: “Va y viene, pero no se aleja de vos”. Nuestra democracia vive “recordando” y “olvidando” al continente. Durante el siglo XX, por lo menos hasta 1960, la política externa brasileña ignoró al continente africano, volcándose hacia América y Europa. “Aunque más recientemente, entre 1985 y 2006, esas relaciones entraron en un movimiento de intensidad variable y continuo, con períodos de ambivalencias e incertidumbre, con acentuado declive entre las décadas de 1980 y 1990, esbozando una recuperación al cambiar el siglo”, observa Cláudio Oliveira Ribeiro, docente de la carrera de relaciones internacionales de la PUC-SP y autor de la tesis doctoral Relaciones político-comerciales Brasil-África, defendida el año pasado en la USP. Un vaivén que según él, “se ajusta a las variaciones observadas en el plano internacional y en la propia agenda diplomática brasileña”. El Atlántico, como observó el diplomático y africanista, fue un río separando Brasil y África y podría volverlo a ser.

La “madre” África sufrió las penas y prejuicios de ser “madre soltera”, romantizada por la misma razón. Aun con la reciente priorización, en la esfera del Atlántico, de una política para el continente africano, el investigador advierte que “la construcción de una política africana imbuida en la premisa de los lazos maternos presupone una visión distorsionada de la propia África, bajo la cual Brasil, mediante un discurso pretendidamente progresista, se juzga capaz de ayudar a los países africanos, promoviendo una política misionera”. Para Ribeiro, la política externa para el continente no puede comprenderse sin reconocer los intereses estratégicos del continente, sin que ello signifique “considerar estrictamente los intereses brasileños dentro de esa relación”. Si bien el gobierno actual del presidente Lula y el ministerio de Relaciones Exteriores realizaron un recorrido de visitas sin precedentes, que revela la nueva dinámica de la relación entre Brasil y África, “se constata que el proceso de formulación de la política externa para el continente aun se halla desprovisto de bases societarias”.

Según el autor, en la relación entre la diplomacia y el sector empresarial, pese a las oportunidades abiertas para el desarrollo de proyectos comerciales brasileños en el continente africano, “no existen mecanismos de articulación ni canales fluidos de comunicación entre ambos segmentos, lo cual compromete la participación amplia de otros sectores y actores sociales, tal como es el caso del sector privado, el cual, debido a la política diplomática insular, se mantiene al margen de los procesos de negociación”. Pese a ello, los empresarios elogian el acercamiento actual con África. Durante una entrevista concedida al investigador, Roger Agnelli, actual presidente de la empresa minera Vale, afirma: “la aproximación con el continente africano es uno de los más acertadas decisiones de la política exterior brasileña. Evaluada superficialmente, la estrategia también ha recibido críticas, toda vez que puede parecer paradójico que un país en desarrollo como Brasil incremente sus esfuerzos diplomáticos en socios pobres, con relativamente poca influencia dentro del concierto geopolítico global, y leve injerencia en el peso de la balanza comercial brasileña”. Pero, continúa Agnelli, “es necesario ahondar por debajo de la superficie y evaluar esa estrategia en el contexto de internacionalización de las empresas brasileñas. África es uno de los territorios naturalmente adecuados para inversiones en sectores en los que las empresas brasileñas ya son muy competitivas”.

Valter Campanato/ABrAfro-pesimismo
El economista Ivo de Santana, analista del Banco Central de Brasil y autor de la tesis doctoral Relaciones económicas Brasil- África, coincide con el empresario: “El potencial del comercio Brasil-África existe, pues, aunque se observa la debilidad de la situación económica de muchos países, hay varias economías africanas que desde 1994 han crecido a tasas de anuales por encima del 10%, lo cual justifica el mayor interés y la agresividad de las empresas brasileñas”. Pese al denominado “afro-pesimismo” que, en general, sólo vislumbra en el continente las guerras étnicas, las dictaduras sanguinarias, los blood diamonds y el Sida, cada vez con mayor énfasis, en los medios comerciales y diplomáticos, crece la idea de que África ocupará un lugar destacado en la escena internacional contemporánea. Al fin y al cabo, estamos hablando de un espacio que ocupa un 22,5% de las tierras del planeta, con el 10% de la población mundial, que se duplicará hacia 2050 (el continente completo). África concentra el 66% de las reservas de diamantes del mundo, 58% de las de oro, 45% de las de cobalto, 17% de manganeso, 15% de bauxita, 15% de zinc y del 10 al 15% del petróleo. Pese a poseer alrededor de 30 de los recursos minerales del mundo, sólo participa del 2% del comercio global y posee sólo el 1% de la producción industrial internacional.

El continente reflejó, entre los años 2002 y 2007, datos con todo prometedores. La región más pobre del planeta, el África Subsahariana, creció entre 5,5% y 6% anual, el mayor crecimiento de la historia africana, proporcional al crecimiento económico de América Latina según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), y superior al conseguido por Brasil. Las inflaciones promedio se hallan en el orden del 6% al 7% durante el mismo período. “Existe un África con creciente internacionalización y nada marginal, que se halla en el centro de una concurrencia fenomenal de intereses e interesados de todos los rincones del planeta, en especial China y, más recientemente, Estados Unidos”, afirma José Flávio Sombra Saraiva, docente de relaciones internacionales de la Universidad de Brasilia. “Pero, no seamos ingenuos: es obvio que África representa otra frontera para el capitalismo, el lejano oeste actual. Existe allí, claramente, una lucha de gigantes, iniciada por China en 1989, con la crisis de la Paz Celestial, que aisló al país y obligó al primer ministro Li Peng a aproximarse al continente africano, que no criticaba los incidentes políticos chinos”, observa. “Pero existe un artículo reciente, proveniente de Estados Unidos, de 2006, escrito por un profesor de Harvard y Chester Crooker, ex subsecretario de Estado norteamericano para África, More than humanitarism, que eleva el status de la cuestión africana más allá del humanitarismo, colocándola en el epicentro de la cuestión del terrorismo, del petróleo y de los recursos naturales. Sin mencionar el viaje de Bush a África, que se posicionó contra la Guerra de Irak”, sostiene Saraiva.

Según él, existen sobradas razones para el optimismo en todas las regiones africanas, y el continente, ahora, fue escogido como prioridad para nuevas áreas y líneas de crédito concedidas por el Banco Mundial. “Existe ante todo, un sentimiento de que, durante los últimos siete años, África viene superando el drama histórico de las guerras internas. El número de conflictos armados cayó de trece a cinco. Se nota una ola democrática en los regímenes políticos de varias zonas del continente. Esa dramática reducción de las guerras hace pensar que los recursos, casi del orden de los 300 mil millones de dólares, consumidos en los conflictos entre 1990 y 2005, pueden ahora dirigirse para crear políticas de reducción de la pobreza y la miseria”, evalúa.

A pesar de eso, asevera Saraiva, existe una reflexión brasileña modesta y tardía acerca del potencial económico. “Los medios de comunicación insisten en presentar un África indolente y dictatorial, donde Brasil nada tiene por hacer, y muchos empresarios aún dudan de las posibilidades de acción en terreno africano. Existe un reumatismo crónico como fuerza contraria al avance del país con la misma velocidad que los demás corredores en dirección al continente africano”. Los propios Estados africanos habrían abandonado el antiguo discurso de victimización colonial, impeditivo de cualquier forma de progreso, y adoptado una línea pragmática en sus relaciones con los países extranjeros. “Al reivindicar la capacidad de construcción de su propio futuro, los líderes africanos están atrayendo hacia sí la mayor responsabilidad por la superación del grado marginal de inserción al cual el continente fue sometido durante la década de 1990”, analiza Saraiva, para quien Brasil no puede perder la “salida africana”.

Caso contrario perderemos posibilidades frente a la estrategia china, que, él dice, está volcada hacia la utilización exponencial y casi ilimitada de los recursos naturales de África. “No existe capital africana en que no se encuentre en construcción algún importante edificio subsidiado por parte de los recursos chinos y donde no se hagan presentes las escuelas de chino, tales como las ya existentes en Angola, ni tampoco hay un aeropuerto o carretera que no cuente con financiación china. Desde los años 1980, los chinos diseñan un plan estratégico que es el de presentar a África como representante del mundo en desarrollo, como espacio de intercambio en las negociaciones internacionales relativas a su propio régimen y a su transición política hacia el nuevo siglo”. Según datos del Ministerio de Relaciones Exteriores, actualmente el comercio brasileño con África creció más del 200%. “Aunque eso aún es poco frente a las reales posibilidades. Si nos atenemos al crecimiento de las relaciones de África con economías emergentes como las de China e India o los países del Golfo, Brasil se está quedando rezagado. Si bien existen países del continente que crecen un 6% anual, hay otros, como Angola, que superan una marca del 20% anual. Brasil debe apostar mucho más”, sostiene Carlos Lopes, subsecretario general de la ONU. “Pocos empresarios brasileños saben que una mega empresa como Gazprom, de Rusia, invierte masivamente en gas, en África, o que los dos mayores bancos comerciales del continente ahora cuentan con participación mayoritaria china, o también, que la producción de cobre africana ya se encuentra en manos de los chinos”. Brasil, pese a los discursos culturales que tanto mencionan a la “madre África”, desconoce ese potencial.

Gilberto Freyre
Al fin y al cabo, la percepción de que África representaba una dimensión privilegiada para la política exterior brasileña recién se dio durante la década de 1960, en forma incipiente, en el marco de la política exterior independiente, inaugurada con el gobierno de Jânio Quadros y mantenida por Goulart. Antes, durante el gobierno de JK, se producían debates académicos, liderados por figuras como Gilberto Freyre, que ya abogaban por la creación de una comunidad luso-tropical en el Atlántico, aunque más ligada a los lazos con Portugal que con sus entonces colonias africanas. “Durante la segunda mitad del siglo XX es que se percibe el potencial de las relaciones en el marco de un discurso tercermundista que, desde sus comienzos, pretendía contrabalancear, mediante ese nexo, el peso de las relaciones del país con Estados Unidos y oponerse a las limitaciones impuestas por la división Este-Oeste de la Guerra Fría”, explica Ribeiro. Brasil identificó en África una posibilidad de acuerdos diplomáticos que posibilitasen una posición privilegiada en el contexto internacional. Pero las relaciones especiales con Portugal impedían una relación directa con los territorios africanos en procesos independentistas y recién a partir de la década de 1970, con la Revolución de los Claveles y la descolonialización, es que las acciones se tornan concretas. De esta manera, curiosamente, durante los gobiernos militares de Medici, Geisel y Figueiredo, sostiene el investigador, las relaciones de Brasil con las antiguas colonias portuguesas en África se profundizan. En particular, en el sector energético del petróleo, con la fuerte presencia de la Petrobras, vía Braspetro, en África.

AFP PHOTO/Evaristo SAEl gobierno de Sarney echó un balde de agua fría. El antiguo modelo diplomático tercermundista de índole nacional-desarrollista es abandonado, al tiempo que ambas costas del Atlántico entran en crisis económica. El suceso toma el nombre de “costo africano”, una percepción de que, explica el autor, “la insistencia en las relaciones con el continente africano traería un costo elevado para la política exterior”. Según esta visión, las luchas por la independencia aún no habían cesado y existía la imagen de que los Estados de África, en comparación con su pasado colonial, todavía eran frágiles y numerosos, incapaces para generar instituciones que garantizasen los contratos y las leyes. “Para un país como Brasil, que afrontaba crisis económicas y la tarea de consolidar el régimen democrático, la insistencia en la relación con un continente inmerso en luchas político-institucionales contaba con escaso apoyo”, sostiene el investigador. Hubo un desinterés creciente, agrega, pues África no era prioritaria para la opinión pública nacional y la política brasileña para el continente entró en agonía. La agenda del gobierno de Sarney, entonces, se vuelca prioritariamente hacia la idea de la integración regional de América del Sur.

Modernidad
Para el gobierno de Collor de Melo la prioridad era, recuerda Ribeiro, la promoción de la modernidad, mediante una “agenda internacional que pretendía aproximar a Brasil con el grupo de las naciones industrializadas, superando su identificación con el Tercer Mundo”. Así, evalúa, “en oposición a la postura de los gobiernos anteriores, quería entonces trabajarse la noción de sociedades operativas, en las cuales África quedaba claramente ausente”. Para el contexto de las relaciones entre Brasil y el continente africano, ése fue un momento de intenso alejamiento, en el que la dimensión atlántica deja de ser considerada como propicia para los intereses y demandas internacionales del país. El proceso de regionalización, mediante el Mercosur, y del mantenimiento de la idea del “alto costo” de la relación con África se intensifica durante los dos gobiernos de Fernando Henrique Cardoso, que preconizaba, afirma Ribeiro, como eje central de la política externa, “el fortalecimiento del Mercosur y el estrechamiento de las relaciones con Estados Unidos y otras economías avanzadas y potencias regionales”. El investigador evalúa que existía un sentido particular en esa estrategia: “existía la premisa de que el mayor empeño diplomático con los países de la región permitiría a Brasil un mejor ejercicio del universalismo diplomático, base de la política exterior de Itamaraty, fortaleciendo la directriz de ?autonomía por la integración?. El Mercosur, entonces, era una condición necesaria para la autonomía brasileña, resguardando y ampliando la identidad nacional por el planeta”.

Para complicar la situación de “mamá África”, se carecía de recursos financieros y humanos para que se pudiese ejercer una política exterior que fuese hemisférica y global. Era necesario optar, y África no obtuvo un lugar destacado en la nueva agenda. “En un continente como el africano, con más de 40 países, era imposible no realizar un política selectiva”, contó, en entrevista para el investigador, el ministro de Relaciones Exteriores del gobierno de Cardoso, Luiz Felipe Lampreia, para quien, “sin dejar de considerar las relaciones con nuestros socios tradicionales de África, las prioridades de la política exterior se traducen en el proceso de consolidación del Mercosur”. El resultado fue el cierre de puestos diplomáticos en el continente africano y el énfasis en la relación con los Países Africanos de Lengua Oficial Portuguesa (Angola, Guinea Bissau, Cabo Verde, Santo Tomé y Príncipe y Mozambique), los denominados Palops. “Esta elección lleva a la conclusión de que el continente africano no es un vector que merezca mayores inversiones por parte del gobierno de Cardoso y, en el ámbito de las relaciones Sur-Sur, los esfuerzos se concentran en las relaciones con la India y Sudáfrica. En ese escenario, se percibe con nitidez que el declive comercial Brasil-África se articula con la propia retracción del rol del Estado en la economía, caracterizada por la desregulación y por la fuerte privatización”.

Según Ribeiro, el gobierno de Lula se mostró como un punto de inflexión en las relaciones entre África y Brasil. “Estos cambios derivan, en gran medida, del proyecto internacional del gobierno, de que, en el plano global, existe espacio para una presencia más destacada de Brasil, una evaluación de la coyuntura mundial que asume la existencia de brechas para una potencia mediana como Brasil, las cuales, por medio de una diplomacia activa y consistente, hasta pueden ampliarse”. En el Atlántico, la política en relación con el continente africano se convierte en prioridad. “África es muy pobre, pero no se halla estancada. Durante mis diversos viajes al continente, noto cierto dinamismo y voluntad para encontrar soluciones autónomas para los problemas africanos”, observó, en entrevista con el autor, el actual canciller Celso Amorim. La política direccionada a África, sin embargo, ganó foros más pragmáticos. “Pese a que los vínculos étnico-culturales fueron presentados como una particularidad en nuestras relaciones, es la convergencia de intereses en el plano de la agenda global lo que se constituye como legitimante de la política sobre África. Cuanto más coordinación haya con el continente, mayores posibilidades tendremos de ser escuchados en la esfera internacional, para llamar la atención hacia ciertos intereses brasileños y africanos”, explica Ribeiro. La dinámica comercial también es un peso considerable en la relación.

“Es importante transformar los lazos de amistad en progreso económico y social”, advierte Amorim. De allí, la reapertura de oficinas diplomáticas cerradas y las muchas visitas realizadas por el presidente Lula a África junto con empresarios. “Aun así, existen problemas de comunicación graves. Según los diplomáticos entrevistados, pesa mucho en la falta de estrechez de las relaciones comerciales la ausencia de participación activa del empresariado en el diseño de la acción diplomática, lo cual expresaría el bajo perfil emprendedor del sector privado nacional. Ahora los empresarios se quejan de la actuación de los diplomáticos en la región”. Para el sector inversor privado, no alcanza con abrir puestos diplomáticos, sin brindar condiciones de trabajo para los diplomáticos, tal como se considera necesario al repensar la “capacitación adecuada” de los cuadros diplomáticos brasileños.

Valter Campanato/ABr“Lo que se percibe es que la estrategia externa en términos comerciales permanece restringida a pequeños grupos decisivos y autosuficientes del gobierno que, por poseer información, saben y deciden”, sostiene Ribeiro. “Es evidente la marginalización del sector privado. En la falta de un canal de comunicación concreto entre los dos grupos, para fomentar la cooperación entre el gobierno y el sector privado, se nota la permanencia de un comportamiento diplomático basado en la consulta ad-hoc con los sectores interesados”. Para el autor, “es necesario repensar el proceso de formulación de la actual política brasileña para África, pues no es posible sostener la premisa de que ésa es una dimensión estrictamente estatal”.

Existen, no obstante, buenas nuevas para el campo científico, tales como el reciente ingreso de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa) en el continente, actuando en África con desarrollos de proyectos de explotación sostenible de recursos naturales, sistemas productivos y protección sanitaria de plantas y animales, con derecho a un camino inverso en el futuro, ya que el continente tiene mucho que enseñarle a Brasil sobre tecnología minera, entre otras cosas. “Es necesario que la nueva política africana de Brasil no represente sólo un acto de retórica, sino que deberá servir al conjunto de la sociedad de todos los países incluidos, en una articulación en pro del acceso de nuestros productos a los cerrados mercados del Norte”, advierte Saraiva. La verdadera “madre” África no es una madre soltera.

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