Las discusiones de la reforma tributaria en Brasil recién comienzan, pero ya están generando un movimiento sísmico entre los gobernadores de 27 estados del país y el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva. En los encuentros organizados con Lula, los representantes de los estados han dejado claro que la mentada reforma es fundamental, pero se muestran atentos a las posibles pérdidas en la torta de recaudación ocasionadas por los cambios que se plantean. El único tema que parece adquirir aires de consenso es el punto de partida de la reestructuración: la unificación de las legislaciones relativas al Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) entre los estados.
“La diferenciación del ICMS interestadual está haciéndole un mal enorme para el país. Si se produce una ecualización del Impuesto sobre la Circulación, es potencialmente posible reducir las pérdidas económicas entre 4.5 y 9 mil millones de reales anuales, es decir, dos programas Hambre Cero, solamente referentes a las pérdidas en logística. La actual estructura se abate sobre los costos logísticos y sobre la decisión de instalarse en determinado lugar”, explica Hugo Tsugunobu Yoshida Yoshizaki, profesor de la Escuela Politécnica de la Universidad de São Paulo (USP), quien realizó la investigación intitulada Impacto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios en la Red Logística Brasileña, que contó con el apoyo de la FAPESP, y recientemente defendió su tesis de libre docencia sobre este tema.
De acuerdo con la legislación vigente, cada unidad de la federación tiene una ley referente al impuesto. En el estado de São Paulo, la tasa general es del 18%; en otros estados llega al 17%, pero dicho tributo se reduce al 12% en la comercialización entre otros estados, y al 7% para ventas de empresas de los estados de las regiones sur y sudeste a otras regiones del país. El primer resultado de este proceso es que las transacciones entre estados se ven favorecidas. Así y todo, Yoshizaki apunta un grave efecto colateral, al que define como un amplio espacio para maniobras fiscales.
“Como el ICMS es un impuesto calculado en forma de créditos y débitos a lo largo de la cadena, cabría la posibilidad de crear un mecanismo de elisión fiscal, en el que el turismo de productos desempeñaría el papel central”, sostiene el profesor de la Poli. En la jerga de los especialistas se denomina turismo de productos al tránsito artificialmente creado para ganar con las ventajas tributarias. Un buen ejemplo de esto es el de una fábrica ubicada en São Paulo, pero que posee un depósito en Minas Gerais para atender a clientes del estado paulista. “A decir verdad, el producto va hasta Minas Gerais únicamente para hacer ‘turismo’, pues su destino es otro. Es más, es su lugar de origen: São Paulo”, comenta. El turismo fiscal ocurre en Brasil debido a la variación de ICMS entre los estados. Si la empresa ideada anteriormente vende productos a clientes paulistas, la tasa aplicada será del 18%. No obstante, si estos mismos clientes son atendidos en Minas Gerais, la tasa será del 12%, lo que otorga un margen de un 6% al fabricante.
La conclusión es sencilla: “El ICMS estaría contribuyendo a aumentar artificialmente los costos operativos de la logística, con el fin de obtener ventajas tributarias, generando así un costo Brasil extra”, critica Yoshizaki.Esto parece explicar el hecho de que algunos mayoristas y distribuidores hayan preferido instalarse en el sur de Minas Gerais, cerca de los mayores centros de consumo, como el Gran São Paulo y el Gran Río de Janeiro. Para el profesor, esta estrategia logística empieza a ser rentable a partir de mercancías con valores superiores a los 600 reales por tonelada.
Con todo, en las simulaciones presentadas en su tesis, “el costo Brasil del ICMS” puede tener un aumento que varía entre un 3,5% y un 11%, siguiendo esa estrategia de ventaja tributaria interestadual. En dicho estudio, el investigador simuló escenarios – fundamentados en modelos matemáticos de optimización -, que tomaron como base a la industria de bienes de consumo no durables (alimentos, material de higiene y limpieza, etc.) y que, por lo tanto, fueron extrapolados a la economía como un todo.
“En caso de que las industrias de bienes de consumo adopten una hipótesis conservadora de un 20% de evasión potencial en la cadena del ICMS, la red logística diseñada genera un incremento de un 3,49% en los costos de operación del escenario básico. Si se considera que cerca del 15% de la distribución se hace vía grandes redes, apuntadas como no evasoras, se puede adoptar como límite superior para la evasión potencial la fracción del 80% y, en ese caso, el aumento logístico se ubica en un 11,63%”, explica Yoshizaki.
Un otro punto crítico de la actual legislación de ICMS es aquél que está fuera de la ley: la evasión. Según Yoshizaki, es muy complicado determinar la influencia del ICMS sobre el turismo de mercaderías, pues el índice de no pagadores del impuesto es desconocido, pero probablemente sea muy elevado. El ICMS sigue la lógica de la no acumulatividad, lo que significa que, a los efectos de verificar el tributo debido, se debe deducir del impuesto incidente sobre la salida de mercaderías el impuesto ya cobrado en las operaciones anteriores relativas a la circulación de aquellas mercancías o de las materias primas necesarias para su industrialización.
Distorsiones
Yoshizaki menciona otro ejemplo de las distorsiones que la actual legislación permite: “Consideremos que una empresa compró materias primas para fabricar su producto, que es vendido 2.500 reales. En el valor de compra de los materiales está embutido el ICMS de un 17% ó 18%. Por el principio de no acumulatividad, ese valor queda como crédito para la industria, y es utilizado contra el débito de ICMS cuando la misma empresa venda su producto, y si esto se concreta en otro estado, será de solamente un 12%. El cliente tendrá un crédito del 12%, pero deberá retener un 17% ó 18%, quedando así en desventaja. Pero, y el cliente, ¿aceptará esa transferencia pasivamente?”, se pregunta el profesor.
Según Yoshizaki, una alternativa consiste en que el comerciante no le dé importancia al crédito del ICMS. “Si éste es un evasor del impuesto, permanece indiferente con relación que se refiere a saber de dónde recibió la mercadería, pues no necesita ese crédito”, dice el investigador. Otro punto sería favorable para los proveedores, pero únicamente para aquéllos que tienen el monopolio del sector. Sucede que así no daría opción al consumidor para negociar esas ventajas tributarias interestaduales. “Pero en el caso de mercados en los que hay competencia de precio, esos ahorros acaban siendo pasados a los clientes. Para ventas realizadas fuera del estado de la industria, este descuento sería exactamente la diferencia de tasas intra e interestaduales del ICMS, lo que asegura un precio más ‘competitivo'”, afirma. Es el llamado descuento del ICMS.
El debate en torno al ICMS se justifica también debido a sus números. En 2000, el total del impuesto recaudado en todos los estados fue de 82.300 millones de reales, lo que corresponde al 87% de la carga tributaria de los estados y al 22,8% de la carga tributaria total brasileña. El ICMS recauda por tanto cerca del 7,5% del PBI nacional.Puesto que el punto de partida está más o menos definido en la reforma tributaria, privilegiando la ecualización del ICMS, las divergencias comienzan a aparecer en otros desdoblamientos. “No hay salida. La ecualización debe hacerse. El problema es saber si la tasa debe cobrarse en el origen o en el destino de la mercadería”, afirma Yoshizaki.
En la actualidad el ICMS es cobrado tanto en el estado que fabrica como en aquél que consume los productos. Es decir: todas las etapas de la circulación de mercaderías y de prestación de servicios están sujetas al ICMS, y exigen la emisión de una factura, de manera tal que el impuesto pueda ser calculado por el contribuyente y recaudado por el Estado. “A decir verdad, quien paga el impuesto es el consumidor final, pero es sabido que partes de la cadena lo evaden, y muchas veces el comerciante recibe el crédito, pero no paga su parte, pues no emite su factura”, dice el profesor.
Para alterar las distorsiones del ICMS, el programa de gobierno de Lula proponía la creación de un Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA), que sería no solamente amplio, sino que también tendría una legislación unificada y con pocas tasas. El texto preveía el reemplazo del ICMS por el IVA estadual, que sería unificado y pasaría a ser cobrado por el Estado consumidor de la mercadería. Este mecanismo sería una forma de acabar con la guerra fiscal, evitando así que los estados bajasen sus tasas del ICMS para atraer empresas. Para algunos gobernadores, en tanto, la propuesta que prevé la recaudación únicamente en el destino ocasionaría pérdidas a los estados llamados “exportadores netos”: aquéllos que venden más de lo que compran a otros estados, como es el caso paradigmático de São Paulo.
“Lógicamente, São Paulo sería el gran perdedor, pues tiene el mayor parque industrial. Por eso entiendo que las discusiones deben procurar la neutralidad desde el punto de vista tributario, intentar lograr una mayor eficiencia en la cuestión del modelo”, declaró recientemente el gobernador del estado, Geraldo Alckmin. No por casualidad, muchos otros gobernadores defienden la creación de un fondo de compensación para resarcir a los estados de las pérdidas. “No discuto aquí la política de exención fiscal, que puede continuar, pero no hay ninguna ventaja para el país en trabajar con la diferenciación del ICMS entre los estados”, observa el profesor.
Para éste, los cálculos sobre las pérdidas ocasionadas por las “ventajas logísticas derivadas de la variación del ICMS” también deben tener en cuenta otros factores, como el aumento del tránsito de camiones pesados en ciertas carreteras, que promueve congestionamientos y accidentes; eso sin contar el mayor desgaste del pavimento de dichas carreteras, que disminuye su vida útil. “Es un movimiento es generado en forma artificial y que no le agrega valor económico al producto, e implica un costo Brasil extra. Esto demuestra la importancia de incluir esta discusión en el ámbito general de la reforma tributaria que se debate en el Congreso”, analiza el investigador de la Poli.
Una guerra diferente
La guerra fiscal entablada entre los estados para atraer inversiones productivas hacia sus territorios siempre existió en Brasil. Pero con la Constitución de 1988, y con la apertura económica del país, dicha guerra consiguió munición extra, que fue a parar a manos de los gobernadores. “La Constitución confundió la democratización con la descentralización, al dotar de mayor autonomía a los gobiernos estaduales”, dice Carlos Eduardo G. Cavalcanti, que escribió el libro A Guerra Fiscal no Brasil (Ediciones Fundap, 145 págs., R$ 20), conjuntamente con Sérgio Prado y con apoyo de la FAPESP.
Para Cavalcanti, la Constitución de 1988 dotó a los estados de autonomía para legislar en materia de Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS), el principal instrumento de la guerra fiscal entre éstos. “En ese momento se empezó a registrar un aflojamiento del Consejo de Política de Hacienda (Confaz, sigla en portugués), un organismo que debatía todas las cuestiones fiscales, y contaba con la votación de todos los secretarios de Hacienda de los estados brasileños”, explica el autor. “Durante el gobierno militar, dicho órgano desempeñó un rol preponderante en la inhibición de la guerra fiscal. Como el presidente del órgano era el ministro de Hacienda, cualquier acción en dirección hacia la guerra fiscal era vetada por el ‘zar’ de la economía a la época”, prosigue.
Pero más allá del aliciente constitucional, lo que tornó más ríspida la disputa entre los estados en procura de mayores inversiones fue la apertura del mercado y la estabilidad económica conquistada con el Plan Real, en 1994. Las protagonistas de esta guerra fueron las automotrices, responsables de gran parte de la inversión extranjera directa (IED) en el país hasta 1998. Debido a los paquetes de beneficios fiscales ofrecidos por los estados, Renault, Chrysler y Audi se instalaron en Paraná; la fábrica de camiones de Volkswagen y Peugeot en Río y General Motors en Río Grande do Sul.
Con todo, el caso que más llamó la atención fue el de Ford, que se instaló en Bahía. “Los contratos eran secretos, y cuando se produjo la pugna entre Río Grande do Sul y Bahía por la instalación de la automotriz, los valores salieron a la luz. Es posible que, para atraer a la industria hacia los dominios de su territorio, el gobierno bahiano haya concedido más de un 60% de la inversión total, de cerca de mil millones de reales, en beneficios fiscales”, comenta Cavalcanti.
Según el autor, artificios como éstos rompen con el pacto federal del país, cuyo principio es el de un trabajo armónico entre municipios, estados y federación. “Esto es constitucional, pero cuando los estados entablan esa disputa, lo que pasa a valer es el pensamiento aislado de cada unidad, sin tener en cuenta un proyecto nacional”, cree el autor. Con la caída de la inversión extranjera directa en el país – 16.600 millones de dólares en 2002, cuando en el año inmediatamente anterior fueron 22.500 millones de dólares -, la guerra fiscal entre los estados pasó a tener un papel de coadyuvante en la escena nacional. Pero, de cualquier manera, las discusiones referentes a la reforma tributaria entre los gobiernos federal y estaduales se encuentran entre los principales temas de la agenda de Luiz Inácio Lula da Silva. “Lo que se plantea es una ley federal que establezca reglas comunes para todos los estados, por medio de un impuesto ecualizado. En teoría, ese impuesto aminora el poder de los estados para llevar adelante una guerra fiscal”, observa.
El gran debate se concentra en la cuestión relativa a si el nuevo impuesto será cobrado en el origen o en el destino del producto. En caso de que lo sea en el destino, São Paulo, que es un estado considerado como “exportador neto” de mercaderías, será duramente afectado y perderá alrededor de un 17% de su recaudación. “La propuesta es aún preliminar, y los intereses son diversos. Pero considero que ese debate está medio que fuera de lugar”, critica Cavalcanti.Para éste, la reforma impositiva es tan solo uno de los aspectos del problema del desarrollo económico del país. “La industria en Brasil está concentrada en la región sudeste, pues no existe una política regional de desarrollo. En este escenario, los estados esgrimen las únicas armas de las que disponen para atraer inversiones de afuera”, evalúa. “Por lo tanto, de nada sirve discutir únicamente cuestiones tributarias. Es preciso incluir en las reuniones de los gobernadores con Lula un programa de desarrollo, que sea pensado como una nación y no como estados aislados y enemigos”, concluye Cavalcanti.
El proyecto
El Impacto del ICMS en la Red Logística Brasileña (nº 01/05376-1); Modalidad
Auxilio regular a la investigación; Coordinador Hugo Tsugunobu Yoshida Yoshizaki – Escuela Politécnica/USP; Inversión R$ 29.430,91
