En 1932, un empleado de la Companhia Paulista de Estradas de Ferro llamado Antonio Vieira, decidió jubilarse y pidió que se computara su antigüedad. Había trabajado algunos años en el tendido de las vías férreas operadas por la concesionaria y luego fue contratado como capataz, responsable de uno de los equipos de limpieza y mantenimiento de los rieles. Ganaba aproximadamente lo mismo que los maquinistas que conducían las locomotoras y, según sus cálculos, había cumplido 30 años de servicio en la compañía, tiempo suficiente como para poder descansar.
El ingeniero que analizó el caso dijo que la empresa no tenía nada que ver con los años en los que Vieira había trabajado en las obras, porque había sido fichado por los contratistas a cargo de la construcción, y no directamente por la firma que administraba las líneas ferroviarias. Vieira entendía que siempre había estado trabajado para Companhia Paulista, aunque no tenía un vínculo formal con la empresa. No sirvió de nada. “La firma no puede computarle a este capataz el tiempo que trabajó por cuenta de esos contratistas”, anotó el ingeniero en el expediente del empleado.
El legajo de Antonio Vieira, hallado entre los archivos antiguos de la compañía por la historiadora Ana Lucia Duarte Lanna, de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo (FAU-USP), abre una hendija hacia el pasado y nos ayuda a entender el presente. El documento es una muestra de las dificultades que afrontaban los trabajadores en los albores del sistema de previsión social brasileño y todavía se ve reflejado en las barreras que aun hoy en día impiden a muchos acceder a los beneficios que este otorga.
La ley que instituyó las cajas de jubilación y pensiones de los ferroviarios marca la fundación de la Previsión Social en Brasil, que fue aprobada por el Congreso Nacional en diciembre de 1922 y promulgada por el presidente Artur Bernardes (1875-1955) en enero de 1923, hace cien años. Militares, docentes y otros empleados públicos tenían derecho a pensiones que el gobierno concedía desde la época del Imperio, pero los ferroviarios fueron la primera categoría de trabajadores que contaron con un sistema previsional estructurado siguiendo criterios modernos, con derechos y obligaciones bien definidos.
Wikimedia CommonsEloy ChavesWikimedia Commons
Cada empresa del sector tuvo que establecer un fondo exclusivo para garantizar el pago de las jubilaciones, pensiones y ayudas destinadas a los empleados y sus familias. Cada caja reuniría los fondos procedentes de los aportes obligatorios de los empleados, equivalentes al 3 % de su remuneración, de las empresas, que aportarían el 1 % de sus ingresos, y de los usuarios del ferrocarril, que abonarían un 1,5 % adicional sobre el valor de las tarifas que cobraba el ferrocarril.
Para jubilarse con la prestación completa, que podía llegar al 90 % del valor del sueldo del trabajador activo en el caso de los salarios más bajos, los trabajadores ferroviarios debían completar 30 años de servicio y 50 años de edad. Los que cumplían el tiempo de servicio exigido antes de los 50 años podían jubilarse con un valor inferior, al igual que los trabajadores de más edad, mayores de 60 años, si tenían al menos 25 años de servicio. Las prestaciones abonadas por las cajas incluían asistencia médica, indemnización por accidentes y una pensión por fallecimiento para los herederos.
En un país que acababa de abolir la esclavitud, donde las relaciones laborales eran precarias y la única protección que ofrecía la legislación era el seguro contra accidentes, las cajas representaron un paso adelante. Con todo, solamente atendían a los ferroviarios, y la mayoría de los trabajadores seguían tan desamparados como antes. “La dificultad para incorporar a amplios sectores de la población ha sido una marca de nuestro sistema desde el principio”, dice el economista Andrej Slivnik, quien hizo una maestría en Historia con una tesina sobre los orígenes de la Seguridad Social y ahora profundiza esa investigación en su doctorado en la Universidad de Campinas (Unicamp).
La creación de las cajas de los ferroviarios fue fruto de un proyecto del diputado federal Eloy Chaves (1875-1964), del Partido Republicano Paulista. Las exportaciones de café eran el motor principal de la economía brasileña, y los productores dependían del ferrocarril para transportar sus mercancías. Los concesionarios ferroviarios estaban constantemente preocupados por la agitación sindical de los trabajadores ferroviarios, que estaban muy bien organizados y paralizaron las líneas en varias ocasiones a principios del siglo XX. Las empresas vieron en los fondos de pensiones una forma de contener el descontento de los trabajadores y llevaron la idea al diputado a mediados de 1921.
Chaves apuntó a la paz social como objetivo principal. “A la ríspida puja de clases imaginada y preconizada por espíritus extremistas o desquiciados por pasiones extrañas y complicadas, vengo a anteponer, confiando en su éxito final, la íntima y pacífica colaboración de todos, en beneficio de la patria común y en el marco del orden”, declamó en la presentación de su propuesta ante la Cámara de Diputados.
Colección Museo Ferroviario Regional de BauruEmpleados de la Companhia Paulista de Estrada de Ferro, en la estación de BauruColección Museo Ferroviario Regional de Bauru
Los debates al respecto del proyecto de ley se prolongaron durante más de un año. En ese proceso, se redujo de 55 a 50 años la edad mínima exigida para percibir una jubilación completa. La ley autorizaba a las empresas a pagar temporalmente prestaciones inferiores a las previstas si los fondos acumulados en las cajas resultaban insuficientes para cubrirlas. Cada caja debía ser administrada por un consejo presidido por un directivo de la empresa, también integrado por dos empleados elegidos por la empresa y dos empleados electos por los trabajadores ferroviarios.
La ley no preveía la interferencia del gobierno en la gestión de las cajas, pero esto pronto cambió debido a las situaciones en las que las empresas parecían buscar subterfugios para incumplir la ley, como en el caso del capataz Antonio Vieira. Tres meses después de la aprobación de la norma, Artur Bernardes creó el Consejo Nacional del Trabajo y le encomendó la supervisión de las cajas previsionales de los trabajadores ferroviarios. Entre sus atribuciones figuraban la elaboración de informes anuales y el análisis de los amparos presentados por los beneficiarios del sistema contra las resoluciones de los administradores de los fondos.
El primer trabajador jubilado conforme a la nueva normativa se llamaba Bernardo Gonçalves. Era el jefe de una estación de São Paulo Railway Company, la empresa que construyó el primer ferrocarril del estado en el siglo XIX, tenía 58 años y llevaba casi 37 al servicio de la compañía cuando decidió solicitar la jubilación. “Me veo obligado a presentar esta solicitud al principio de la vigencia de la caja, debido a mi precario estado de salud”, rezaba el texto de su petición, presentada en junio de 1923 y aprobada casi dos meses después.
Wikimedia CommonsRegistro laboral de un empleado de la Asociación de Socorros Mutuos Ribeiro de Barros en 1932Wikimedia Commons
El sistema se amplió en los años siguientes, con la creación de cajas previsionales para los trabajadores portuarios, empleados de compañías navieras y otras categorías de trabajadores bien organizados, y con la creación del Instituto de Previsión Social de los Empleados Públicos del Estado. Se trataba de un sistema de capitalización similar a los actuales fondos de pensiones privados, en los que la acumulación de las contribuciones efectuadas por los trabajadores a lo largo de su vida laboral financia su jubilación en la vejez, pero siempre hubo dudas sobre la solvencia financiera de las cajas.
“El esquema descentralizado, con pequeñas instituciones atomizadas y bajo el control de las empresas, no era el más adecuado en términos de reparto de los riesgos”, dice el economista Luis Eduardo Afonso, de la Facultad de Economía, Administración, Contabilidad y Ciencia Actuarial de la USP, quien investigó el tema para su tesis doctoral. “Nuestro mercado financiero era muy incipiente y no poseía instrumentos que pudieran sostener los fondos de las cajas a largo plazo”.
En 1945, la inmensa mayoría de la población seguía desprotegida. Según el Censo Demográfico 1940, el 83 % de la población activa estaba constituida por empleados domésticos y trabajadores rurales, que aún tendrían que esperar tres décadas para tener derecho a los beneficios previsionales.
Los principales institutos estaban financiados por numerosas categorías, como los empleados bancarios, los comerciantes y los trabajadores industriales. Su equilibrio financiero pronto se vio amenazado. El gobierno dejó de honrar sus compromisos con la financiación de los institutos, acumulando deudas, y las entidades invirtieron parte de las reservas de sus afiliados en proyectos sin rentabilidad garantizada, desde hospitales y urbanizaciones hasta la construcción de la ciudad de Brasilia.
El gasto de los institutos en las prestaciones creció rápidamente, y las señales de que sus reservas se estaban agotando se hicieron evidentes en la década de 1960. Según los cálculos de la economista Juliana Trece, del Instituto Brasileño de Economía de la Fundación Getulio Vargas (Ibre-FGV), las acreencias que el Instituto de Jubilaciones y Pensiones de los Trabajadores Industriales (Iapi, en portugués) debía percibir, principalmente del gobierno, comprometían el 67 % de los activos con los que contaba el organismo para pagar los beneficios prometidos a sus afiliados.
El modelo se volvió insostenible y hubo que reformarlo nuevamente. En 1960, la Ley Orgánica de la Seguridad Social estableció el régimen de reparto que sigue vigente hoy en día, en el que las jubilaciones y pensiones de las personas mayores se financian con los aportes de los trabajadores activos. Las cajas e institutos del sistema antiguo uniformaron sus reglas, lo que allanó el camino para su supresión y posterior incorporación al Instituto Nacional de Previsión Social (INPS), que fue sustituido por el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) en 1990.
Léo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESPLibreta de trabajo antigua y aplicación del INSSLéo Ramos Chaves / Revista Pesquisa FAPESP
La cobertura del sistema no alcanzó a la mayoría de la población activa sino hasta la década de 1970, cuando los trabajadores rurales, los autónomos y trabajadores domésticos accedieron al derecho a la jubilación. Con todo, una gran porción de la población sigue desprotegida. Los trabajadores no registrados, como los choferes de aplicaciones y los repartidores de restaurantes, no tienen derecho a las prestaciones del INSS. Según la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el 61 % de los trabajadores de Brasil cuenta con cobertura previsional en la actualidad. En América, el promedio es del 65 %, incluido Estados Unidos, y la media en Europa es del 84 %.
Para los trabajadores que no están incorporados al mercado laboral formal y que cuentan con pocos aportes al sistema de seguridad social, es tan difícil obtener los beneficios que este ofrece como lo era en los tiempos de las cajas de los ferroviarios. “Las personas con bajos ingresos no tienen muchas razones para entrar en el sistema, porque dependen de las prestaciones de los programas de asistencia social del gobierno y difícilmente podrían ganar más si tuvieran que hacer contribuciones a la Seguridad Social”, dice el estadístico Kaizô Iwakami Beltrão, de la Escuela de Políticas Públicas y Gobierno de la FGV.
Con gastos crecientes y contribuciones insuficientes, los sucesivos gobiernos se han visto obligados a impulsar nuevas reformas para corregir los desequilibrios, que desde la Constitución de 1988, han sido siete. El déficit del régimen general del INSS ha disminuido, pero este año llegará al 2,5 % del Producto Interno Bruto (PIB) y los economistas estiman que volverá a crecer. Los primeros datos divulgados por el Censo 2022 indican que la financiación del sistema será cada vez más difícil. La población brasileña ha crecido menos de lo previsto en la última década, señal de que en el futuro habrá menos personas trabajando para pagar esa cuenta.
Hitos en la historia de la Seguridad Social en Brasil
1821 El rey João VI les concede la jubilación a los maestros y profesores con 30 años de servicio
1835 Creación del Montepío General de Economía de los Servidores del Estado, que abonaba pensiones a los empleados públicos
1888 Un decreto de la princesa Isabel les concede el derecho a la jubilación a los empleados de Correos
1919 Una ley aprobada por el Congreso establece un seguro obligatorio por accidentes laborales, con las indemnizaciones que debían pagar las empresas
1923 La Ley Eloy Chaves crea las cajas de jubilaciones y pensiones (CAP, en portugués) de los trabajadores ferroviarios, posteriormente instituidas por otros sectores, como el de los trabajadores portuarios y navales
1933 Creación de los Institutos de Jubilaciones y Pensiones (IAP, en portugués), que beneficiaban a categorías laborales específicas, con alcance nacional
1960 Unificación de las normas de las CAP y de los IAP y fijación de los montos máximos para contribuciones y beneficios
1966 Extinción de las CAP y de los IAP, unificados en el Instituto Nacional de Previsión Social (INPS)
1988 La nueva Constitución reconoce a la Seguridad Social como uno de los derechos sociales fundamentales de los brasileños
1990 Sustitución del INPS por el Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS)
1993 Una enmienda constitucional instituye los aportes previsionales de los empleados públicos
1998 Una nueva enmienda constitucional modifica los requisitos para la jubilación en el sector público, sustituyendo la antigüedad por el período de contribución efectivo
2003 La jubilación de los empleados pasa a calcularse con base en un promedio de las contribuciones, y ya no según los últimos sueldos percibidos
2015 La edad tope para la jubilación obligatoria de los empleados públicos pasa de 70 a 75 años
2019 Una enmienda constitucional eleva la edad jubilatoria mínima para varones y mujeres e incluye este nuevo límite entre los requisitos para la jubilación de los empleados públicos
Fuente Agencia Senado y libro Os 100 Anos da Previdência Social
