Una parte significativa de los políticos de Brasil tiende a rever sus opiniones cuando se los expone a evidencias obtenidas por medio de estudios científicos. Están dispuestos, asimismo, a incorporar el conocimiento producido en el marco de esos trabajos a su repertorio teórico, aplicándolo en la formulación o en el perfeccionamiento de políticas públicas. Tales conclusiones se basan en los análisis realizados por un grupo internacional de investigadores, entre ellos la economista brasileña Diana Moreira. En un trabajo publicado a finales de junio en el repositorio del National Bureau of Economic Research (NBER), se evaluó el interés de los alcaldes y las autoridades de diversas ciudades brasileñas con relación al conocimiento producido en estudios académicos sobre la eficacia de las políticas públicas, cómo ellos consumían este tipo de información y hasta qué punto se valían de los resultados para respaldar decisiones o guiar la implementación de estrategias sectoriales. “Uno de los principales resultados de nuestro estudio indica que esos líderes políticos pretenden aplicar las evidencias obtenidas en estudios en el proceso de toma de decisiones, siempre y cuando los trabajos comprendan grandes muestras”, destaca Moreira, quien concluyó su doctorado en la Universidad Harvard en 2017 con una tesis sobre la gobernanza en el área de educación y que actualmente es profesora asistente del Departamento de Economía de la Universidad de California en Davis, Estados Unidos.
Para arrribar a tales conclusiones, los investigadores evaluaron la percepción y la receptividad de los alcaldes, vicealcaldes y secretarios municipales de 2.150 ciudades brasileñas acerca de los datos sobre la eficacia de políticas públicas. El mapeo se realizó durante dos reuniones promovidas por la Confederación Nacional de Municipios (CNM), en Brasilia, en mayo de 2017 y 2018. La selección de los alcaldes para analizar el impacto del conocimiento científico fue deliberada. Moreira explica que el sistema adoptado en los municipios brasileños se considera ideal para este tipo de estudio, una vez que el rol desempeñado por los alcaldes tiende a ser análogo al de los jefes de Estado de muchos países. “Los elige directamente el pueblo y ellos individualmente pueden ejercer un poder considerable en las decisiones políticas de las ciudades que administran”, destaca la economista. “Y, como ocurre en muchos países, los administradores locales suelen tener dificultades para acceder a las informaciones resultantes de los proyectos de investigación”.
Los investigadores dividieron el estudio en dos partes. En un primer momento, les plantearon a los políticos reunidos en el evento de la CNM algunas estrategias de promoción del desarrollo infantil por medio del estímulo y juegos desempeñados por adultos con niños de hasta 6 años. Para que los políticos comprendieran mejor esas estrategias, el equipo les presentó el programa brasileño Niñez Feliz, implementado en 2016 por el gobierno federal, que prevé visitas domiciliarias de docentes y profesionales de la salud con el objetivo de promover el desarrollo de los niños y niñas en sus primeros años de vida, combinando esas actividades con acciones de salud, educación y asistencia social.
Los políticos tenían que contestar a continuación un cuestionario electrónico en el que manifestaban sus impresiones y expectativas respecto a los impactos que esos programas podrían tener en el caso de que se implementaran en sus municipios. Los investigadores les presentaron luego algunos estudios, seleccionados aleatoriamente, que analizaban la aplicación y la eficacia de esas estrategias de promoción del desarrollo infantil en distintos países del mundo. Los políticos no tenían, empero, acceso a los resultados de los trabajos. “Destacábamos solamente el sitio en el cual los estudios se habían llevado a cabo y la muestra evaluada por cada uno de ellos”, explica Moreira. El objetivo, según ella, consistía en determinar cuáles eran los estudios que les despertaban más curiosidad a los participantes, en lo que se refiere a conocer sus resultados.
Mediante un método común de evaluación económica y social de políticas públicas, se examinó la demanda de los políticos para conocer los resultados de los estudios. Los investigadores le entregaron a cada alcalde o secretario 100 pasajes, cada uno con una chance de ganar un viaje para visitar la Universidad Harvard y participar en actividades relacionadas con la situación político-económica de Brasil. En una situación hipotética, los participantes podían guardar sus billetes para el sorteo o usar algunos, o todos ellos, para conseguir información sobre los resultados de los estudios que más les interesaban. Se verificó que los políticos se mostraban dispuestos a pagar, en promedio, 45 pasajes para conocer las conclusiones de los estudios. Sin embargo, ellos se disponían a pagar aún más cuando las investigaciones se habían hecho con grandes muestras, demostrando poco interés por los resultados basados en muestras pequeñas o realizados en países con niveles de ingresos parecidos a los de Brasil. “Esos datos indican que los líderes políticos son capaces de procesar las informaciones de esos estudios con la condición de que se los presente de forma sencilla”, afirman los autores.
En un segundo experimento, realizado con una muestra de 1.818 alcaldes, los investigadores evaluaron en qué medida la presentación de evidencias científicas relativas a la implementación de determinada política pública ejercería alguna influencia en las decisiones de los administradores respecto a la aplicación de estrategias similares en sus municipios. Para ello, el equipo organizó una sesión paralela al evento realizado por la CNM, en la cual presentó a los participantes estudios científicos tratando de los impactos del envío de cartas de advertencia a los contribuyentes para recordarles cancelar sus débitos fiscales. “Hemos elegido esa política pública porque su impacto está bien documentado en muchas investigaciones y porque ella tiende a ser barata y fácil de implementar”, explica Moreira.
Los participantes podían elegir participar o no en las presentaciones. “Curiosamente, los alcaldes que más concurrieron eran los más jóvenes”, destaca la economista. Meses después las presentaciones, los investigadores contactaron a los alcaldes participantes para saber si habían adoptado la política pública abordada. Ellos constataron que la participación de los políticos en esa sesión aumentó en 10 pontos porcentuales las chances de que pusieran en práctica los recordatorios al contribuyentes en sus municipios.
Moreira reconoce que los resultados obtenidos en su estudio podrían haber sido diferentes en el caso de que las políticas públicas abordadas trataran de temas más complejos, polémicos o con gran potencial de impacto económico y político. Los administradores públicos tienen opiniones previas más arraigadas respecto a ciertas políticas y eso puede dificultar la incorporación de evidencias científicas que apuntan en otro sentido.
Las sociedades con instituciones políticas pluralistas suelen tomar decisiones más equilibradas y cualificadas
Temas complejos
La politóloga Flavia Donadelli, docente de gestión pública y asesoría política en la Universidad Victoria de Wellington, en Nueva Zelandia, quien no participó en el estudio publicado en el NBER, relata que los políticos brasileños son poco permeables a los cambios de opinión con relación a, por ejemplo, a políticas ambientales. “Muchos políticos del Congreso Nacional, por lo menos en los casos que estudié, valoraban poco las informaciones científicas y basaban sus decisiones en intereses económicos vinculados a sectores específicos, como el agronegocio”, destaca.
Donadelli analizó la tramitación de tres alteraciones en la regulación ambiental en el Congreso brasileño entre 2005 y 2015: el código forestal, la ley de acceso a recursos genéticos y la regulación de pesticidas. La investigadora realizó ese análisis mientras cursaba su doctorado en la London School of Economics and Political Science, en Londres, Reino Unido. Su investigación tomó como base actas, informes, documentos producidos por las comisiones y textos aprobados y sancionados por los parlamentarios. Ella constató que, a pesar de la participación activa de la comunidad científica en audiencias públicas con diputados y senadores, la influencia de las evidencias presentadas fue mínima. “La ciencia en ese caso contribuyó poco para el perfeccionamiento de políticas ambientales brasileñas”, afirma la investigadora.
Donadelli destaca que estimar la relevancia de la ciencia en la definición de políticas públicas es una tarea bastante compleja. “Existen varios otros factores que pueden influenciar tanto la incorporación del conocimiento por los parlamentarios como la articulación política para el desarrollo y la implementación de políticas públicas”, explica. Frecuentemente, relata ella, el impacto se restringe tan solo al uso de argumentos científicos en debates públicos.
El politólogo Felipe Gonçalves Brasil, investigador que realiza su posdoctorado en el Departamento de Gobierno de la Universidad de Texas, en Austin, Estados Unidos, coincide con Donadelli. “La mera presentación de evidencias científicas consistentes a los políticos no significa que se las incorporará a determinada política pública”, afirma el investigador, integrante del Laboratorio de Estudios sobre la Agenda Gubernamental en Brasil. “Esto es así porque las relaciones políticas suelen estar permeadas por conflictos partidarios, convicciones ideológicas, influencia de intereses privados y disponibilidad presupuestaria.”
También en muchos casos los políticos, incluso coincidiendo con las evidencias presentadas, optan por el camino contrario, temiendo perder apoyo de su base electoral o grupos económicos. Sin embargo, Felipe Brasil destaca que el estudio publicado en el NBER es importante porque desarrolla una metodología capaz de permitir a los investigadores identificar estándares y aislar variables, a fin de desarrollar estrategias capaces de ampliar la influencia de la ciencia en el proceso de toma de decisión.
Si bien no es viable alcanzar todas las variables, es posible hacer bien los deberes de casa en algunas de ellas, como permitir que el conocimiento científico sea más accesible a los parlamentarios. Una estrategia posible en ese sentido, según el politólogo, sería invertir más en escuelas de gobierno, instituciones públicas creadas para promover la formación, el perfeccionamiento y la profesionalización de los agentes públicos. “Otra posibilidad sería ampliar las acciones coordinadas que impliquen a representantes públicos y sectores del universo académico”, comenta.
Todo eso puede ayudar a volver a las instituciones políticas más inclusivas y a hacer que los procesos de consulta a fuentes que presenten evidencias contradictorias sean incorporadas en las decisiones de manera más efectiva. “Sociedades con instituciones políticas pluralistas tienden a tomar decisiones más equilibradas y cualificadas, involucrando a más actores en el proceso de toma de decisiones”, subraya Donadelli. “Al mismo tiempo, las informaciones técnicas, los datos científicos y las investigaciones de impacto proveen insumos para discusiones más consistentes”, culmina la politóloga.
Se analizan en un proyecto las prioridades de diferentes gobiernos respecto a la agenda de políticas públicas
Investigadores de varios países trabajan juntos para armar una base de datos que permita mapear y examinar la atención de los gobiernos a las políticas sectoriales y los principales actores involucrados en la construcción de agendas y formulación de políticas públicas. El Comparative Agendas Project (CAP) reúne a más de 20 países, entre ellos Brasil, único de América Latina en integrar la iniciativa, a través del Laboratorio de Estudios sobre la Agenda Gubernamental en Brasil.
Creado en 2015, el proyecto brasileño está coordinado por la socióloga Ana Cláudia Niedhardt Capella, de la Universidade Estadual Paulista (Unesp), en su campus de Araraquara, y por el politólogo Felipe Gonçalves Brasil, actualmente becario de posdoctorado en el Departamento de Gobierno de la Universidad de Texas, en Austin, Estados Unidos.
La construcción de esa base de datos se realiza por medio del mapeo de los Mensajes al Congreso Nacional, leyes aprobadas, medidas previsionales, enmiendas constitucionales, discursos de asunción y encuestas de opinión pública. “Los documentos se recolectan y luego se tratan a partir de un proceso de codificación, aplicado para estandarizar los datos y apuntar el nivel de atención de los gobiernos a los distintos sectores”, explica Felipe Brasil. “De esa forma es posible establecer análisis comparados entre los países”, señala el investigador.
En un estudio que se encuentra aún en curso, intentan identificar las variables comunes en los discursos de los presidentes Donald Trump, de Estados Unidos, y Jair Bolsonaro, de Brasil. “El análisis comparado de los discursos de los dos pone de manifiesto un foco exacerbado en temas generales y no relacionados con políticas públicas”, apunta. “Los discursos raramente abordan soluciones para problemas reales y muchas veces tienen como foco temas como la familia, la religión y las costumbres”.
Según el investigador, ese esfuerzo de recolección y análisis de datos es importante para la comprensión del proceso de producción de políticas públicas en Brasil. “Los resultados nos permitirán entender las especificidades del proceso de producción y patrones de cambio de políticas públicas en el país respecto al mundo.”
Proyectos
1. La agenda gubernamental brasileña: Mapeo y análisis del período 1995-2014 (nº 18/16289-3); Modalidad Apoyo a la investigación – Regular; Investigadora responsable Ana Cláudia Niedhardt Capella (Unesp); Inversión R$ 21.175,00.
2. Abordajes teóricos y metodológicos para el estudio de la dinámica de las políticas públicas: Brasil desde la perspectiva del Comparative Agendas Project (nº 18/11032-4); Modalidad Becas de posdoctorado; Investigadora responsable Ana Cláudia Niedhardt Capella (Unesp); Becario Felipe Brasil (Unesp); Inversión R$ 244.959,33.
