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Entrevista

Luis Fernandes: El motor del desarrollo

El presidente de la Finep moderniza gestión para intentar hacer de la innovación tecnológica uno de los agentes del crecimiento

Todos los viernes, invariablemente a las tres de la tarde, el presidente de la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep), Luis Fernandes, deja su gabinete en la playa de Flamengo, Río de Janeiro, y se dirige al Instituto de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Río (PUC-Río). Allí dicta clases de economía política y de relaciones internacionales. El resto del tiempo lo pasa en la presidencia de la Finep, dedicado a hacer de la innovación tecnológica uno de los motores del desarrollo brasileño. Una tarea de las más complicadas, que llevará todavía algunos años de inversiones masivas y concienciación para realizarse.

El ministro de Ciencia y Tecnología, Sérgio Rezende, él mismo ex presidente dicha institución, percibió el papel central que la Finep tendrá en ese esfuerzo. Y sabe que, para realizarlo, no basta con dotarla de recursos. Será necesario modernizar su estructura, hacerla menos burocrática y más ágil. No por casualidad, siempre que se refiere a la financiadora, Rezende coloca un calificativo antes ?la Finep se convirtió una nueva Finep en la boca del ministro. Para adecuar la realidad al adjetivo, Luis Fernandes fue el escogido.

Ex secretario ejecutivo del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT) y ex integrante del Consejo de Desarrollo Económico y Social de la Presidencia de la República en el actual gobierno, Fernandes ya manejó el tema entre 1999 y 2002. En ese período fue director científico de la Fundación Carlos Chagas Filho de Apoyo a la Investigación de Río de Janeiro (Faperj). Al llegar a la Finep en junio de este año, tuvo que correr no solamente para ejecutar lo que había sido planificado sino también para intentar hacer los cambios necesarios rápidamente.

La prisa tiene por objetivo hacer de 2008 un gran año. El presupuesto será record, de 2,8 mil millones de reales. Los recursos de los fondos sectoriales, parte de ellos aún en una reservación de contingencia, están siendo progresivamente liberados. El apoyo a la innovación en las empresas irá a aumentar sustancialmente, pero siempre dentro de una política industrial nacional.

Luis Fernandes vivió buena parte de la vida en Río, pero nació en la pequeña isla de Gavestone, en Texas, Estados Unidos, donde se quedó solamente diez meses. El padre, virólogo, en la época hacía posdoctorado en un centro de investigaciones biomédicas. Después Fernandes volvió a América del Norte al recibir una beca para cursar su carrera en la Universidad de Georgetown. La razón es que su tema de interés, relaciones internacionales, era un área que no existía como campo académico en Brasil en los años 1970. Más tarde se doctoró en ciencias políticas en el Instituto Universitario de Investigaciones de Río de Janeiro (Iuperj). Hoy tiene algunas decenas de libros publicados con énfasis en estudios sobre la transformación del orden mundial y la economía política del desarrollo, como El enigma del socialismo real: un balance crítico de las principales teorías marxistas y occidentales (editora Mauad, 2000) y El manifiesto y el eslabón perdido del sistema internacional (Contexto Editorial, vol. 10, nº 1, 1998).

En la entrevista siguiente, Fernandes explica cómo hará para que la Finep corresponda a las expectativas del gobierno y dice lo que piensa sobre innovación.

Desde su nombramiento el ministro Sérgio Rezende viene hablando de una nueva Finep. ¿Qué es lo que eso significa?
La Finep cumple 40 años en 2007, pero no fue la misma a lo largo de este tiempo. Está siempre cambiando, no siempre para mejor, cabe reconocerlo. Hubo un período áureo de los años 1970 hasta inicio de los 1980. En el tiempo en que pasó a ser la secretaria ejecutiva del FNDCT [Fondo Nacional para el Desarrollo Científico y Tecnológico], la Finep tuvo un rol de estructuración del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. El CNPq [Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico] también, pero menos dirigido a la infraestructura del sistema y más para proyectos de investigación. São Paulo tal vez sea la excepción porque ya tenía la FAPESP, una fundación fuerte que consiguió consolidarse con un patrón de regularidad de giro de recursos, a nivel estadual, único en el país. La Finep tuvo un papel muy importante hasta los años 1980, con un pico de inversiones en el rango de los 800 millones de reales, en 1979, en valores actualizados a diciembre de 2005.

Pero ese apogeo de inversiones tuvo lugar entonces hace mucho tiempo.
Exactamente. Después la institución entró en un proceso de declive gradual de su capacidad, el valor del FNDCT liberado fue restringido cada vez más y en los años 1990 ella entró en un período de crisis bastante grave. El presupuesto quedaba alrededor de los 100 millones de reales, algo casi vegetativo. Se intentó ampliar la capacidad de actuación aún en los años 1990, expandiendo mucho las acciones con crédito reembolsado, pero no siempre con las cautelas necesarias. Eso generó un índice de insolvencia de financiamientos de la Finep muy elevado. Llegó a la proporción de 60% en una serie de inversiones.

¿Cómo la Finep se irguió nuevamente?
La recuperación comenzó a partir del final de los años 1990 y, sobre todo, en el inicio de este siglo, con la creación de los fondos sectoriales. Ellos fueron pensados como líneas de financiación dentro del FNDCT, teniendo la Finep como su secretaria ejecutiva. Fue eso lo que llevó a recomponer la capacidad de inversión de la institución. Carlos Américo Pacheco, actualmente en el gobierno de São Paulo, tuvo un papel crucial en esto, como así también el ex ministro de Ciencia y Tecnología Ronaldo Sardenberg, en el segundo mandato del presidente Fernando Henrique Cardoso.

¿En ese período usted ya trabajaba con innovación en la Faperj?
Era director científico allá e introducía la preocupación con la innovación como un tema que el área de ciencia y tecnología debería enfocar con mucha atención. Predominaba en el gobierno, en aquel momento, la opción por no tener una política industrial nacional claramente formulada. La idea era que el propio mercado sería el que colocara de manera más eficiente los recursos y, con eso, los nichos brotarían más espontáneamente que por inducción del poder público. El problema es que así, los fondos quedaron un tanto como desconectados entre sí porque ellos no tenían una política industrial ni una política nacional de innovación a la cual vincularse. Por otro lado, habían sido creados en el área de ciencia y tecnología con el compromiso de que fueran fuentes complementarias de las inversiones federales.

¿No había claridad suficiente en sus objetivos?
Lo que no había era una política industrial nacional a la cual la acción de fondos se vinculase. Esto generó dispersión y segmentación. Cada uno de ellos tenía su agenda de inversiones con sus propias prioridades y no eran articulados en un proyecto nacional de innovación.

¿Los recursos ya estaban surgiendo cortes en aquella época?
Los fondos fueron creados y luego el dinero fue sometido a cortes. Hubo dos etapas. Una era de contingencia explicito, pero eso fue cuestionado legalmente porque, siendo recursos del área de ciencia y tecnología, no podrían ser retenidos…

O sea, era ilegal.
Sin dudas, es ilegal. Sucede que el área económica de todos los gobiernos es siempre muy creativa, no solamente en el actual gobierno. Y ellos inventaron una nueva categoría que es la reserva de contingencias. Porque el dinero de los fondos no podría estar directamente retenido, pero sus recursos podrían componer una reserva de contingencias. Y eso fue lo que se hizo.

En la práctica parece la misma cosa.
Sólo cambia el cálculo de la recaudación. Permanece como un cálculo en que se tiene una recaudación acumulada nominalmente, pero eso no da garantía alguna de ejecución

¿Cuánto es retenido hoy?
A partir de 2005 los valores pasaron a declinar. Pero antes de esa fecha  llegaron a alcanzar un 60% de retención, algo muy elevado. Cuando los fondos fueron creados el compromiso fue que ellos serían fuentes complementarias, y no suplementarias, de la inversión ya realizada en el sistema. En la práctica eso no sucedió. Quiere decir, que hubo una retracción de inversiones, sobretodo en las inversiones hechas vía Ministerio de Educación en las universidades federales, que acabaron desviando una parte importante de su demanda de recursos para los fondos. En ese caso, en vez de ser una fuente adicional de presupuesto, en parte simplemente sustituyeron la retracción de otras fuentes de inversión.

¿Quiere decir, en vez de usar el dinero para investigación de C&T, se usaba para cubrir la demanda de infraestructura?
Sí, exactamente. Uno de los usos más importantes de los fondos hasta hoy es suplir la infraestructura para la investigación en las universidades e instituciones públicas, laboratorios y bibliotecas. No habría problemas siempre y cuando eso no se hiciera en la secuencia de una retracción de otra fuente.

¿Esas cuestiones fueron verificadas cuando usted estaba en el MCT?
Sí, gran parte de ellas. Lo que nosotros introdujimos conjuntamente con la Finep, en la época presidida por el hoy ministro Sergio Rezende, fue un nuevo modelo de administración de los fondos, que procuró integrar a acción de todos ellos. El objetivo era combatir la fragmentación y la segmentación e integrarlas enfocado en la política industrial que el gobierno había acabado de lanzar al inicio de 2004, que es una política nacional de innovación. Con sectores prioritarios, área exportadora de futuro, orientaciones más o menos precisas sobre las prioridades de la política industrial nacional. Nosotros montamos aquí en la Finep el Comité de Coordinación de los Fondos Sectoriales y propusimos a los comités gestores de cada fondo una agenda de acciones integradas, que bautizamos acciones transversales. Transversales porque ellas contaban con el aporte de recursos de diversos fondos. La idea es que las grandes acciones costeadas por los fondos apoyasen la política nacional de innovación basada en la política industrial. Tal vez la marca más importante de esa política es que puso a la innovación como motor del crecimiento sostenible de la economía. Era una nueva prioridad para la innovación del desarrollo tecnológico nacional.

¿Fue la primera vez que la innovación se convirtió en una prioridad en el gobierno nacional?
Al menos de un modo más preciso y objetivo. Aun antes, aunque la innovación ya fuese una preocupación presente en las acciones del MCT en la creación de los fondos sectoriales, las acciones aún eran muy segmentadas. Había el fondo del petróleo, del agronegocio, de la biotecnología, de la salud… Esto quiere decir que no había una integración en una política nacional de innovación ni una política industrial enfocada en la innovación. Hicimos esa integración. En las discusiones internas del gobierno fuimos mostrando la relevancia del área de C&T para las prioridades de la política y el desarrollo del propio gobierno federal. La Finep, que tenía el presupuesto más flexible para ser movilizado para nuestra finalidad, fue adquiriendo una centralidad creciente en la agenda del gobierno federal. Lo que se tradujo en una elevación muy significativa de recursos materializados en dos líneas fundamentales. En primer lugar, con la progresiva falta de contingencia. A decir verdad, la palabra no es bien esa porque era reserva de contingencias, pero significa una reducción progresiva de recaudación de los fondos destinada a la reserva de contingencias. El compromiso que fue establecido al momento del envío de la ley de reglamentación del FNDCT era eliminar por completo la reserva de contingencias de los fondos hasta 2010.

¿En cuánto está la reserva de contingencias hoy?
En un 23% de la recaudación. Lo que significa, en cifras globales, alrededor de dos mil millones de reales liberados en la inversión y un cuarto de eso, alrededor de 500 millones de reales, en la reserva de contingencias. Tal vez un poco menos. Esa cifra ya es más del doble del equivalente, en valores constantes, del pico histórico de 1979. Volviendo ahora a su pregunta inicial, sobre lo que significa la nueva Finep: entramos en una operación en que ejecutamos vía FNDCT un asiento diez veces mayor de lo que ejecutábamos hace seis o cinco anos. Estamos operando un presupuesto por lo menos cinco veces mayor, por la  vía de crédito reembolsable, con el presupuesto de 2008, de lo que era operado también cinco ó seis años atrás. Es un nuevo nivel. Dentro de eso, una de las cuestiones clave para nosotros, tal vez la más importante, es que, hasta aquí, ella venía trabajando con dos brazos: el apoyo a la infraestructura de C&T y el financiamiento no reembolsable, que es lo que la FAPESP opera fundamentalmente. Y el segundo brazo, que era crédito reembolsable para acciones de investigación de desarrollo de las empresas. La tasa de intereses bajos, porque ellas son ecualizadas con recursos del Fondo Verde-Amarillo, uno de los fondos sectoriales.

O sea, se prestaba para la industria, pero a tasas mucho más bajas.
Las tasas ecualizadas. Siendo un área prioritaria para el sector industrial, ella puede llegar hoy a una tasa de intereses negativa, en términos reales. Con la Ley de Innovación, nosotros creamos un tercer instrumento, el de la subvención económica para la actividad de investigación y desarrollo de las empresas, que no existía antes. Cosa que los países centrales ya hacían hace mucho tiempo.

¿Eso es muy reciente?
Lanzamos el segundo llamado en septiembre. El primero se lanzaó hace un año. Es una modalidad creada por la Ley de Innovación, que solo hizo posible su carácter operativo con la reglamentación de la ley en 2005 y la inclusión en el presupuesto de 2006. Eso creó un tercer brazo de actuación de la Finep.

¿Y ese dinero va para quién?
Para empresas instaladas en el país, siempre que la actividad de innovación, vía investigación y desarrollo, sea hecha aquí. Fueron identificados 38 temas, en cinco grandes áreas, que en verdad son tecnologías que tienen que ser nacionalizadas.

¿Cuáles son esas áreas?
Una es la nanotecnología, otra es la biotecnología en la salud. La tercera nosotros la llamamos área estratégica, toma fundamentalmente defensa y seguridad pública. Una cuarta es la de biodiversidad y salud. Y la última son tecnologías para el desarrollo social. Dentro de ellas fueron identificados 38 temas concretos. Es decir, son demandas de innovación tecnológica que pasan a ser nacionalizadas por empresas brasileñas.

¿Con eso será posible responder a la modernización deseada del MCT?
La nueva Finep, para además de exigir que nosotros tengamos nuevos procedimientos y mecanismos que correspondan a ese nivel inédito de recursos, al mejorar sustancialmente nuestra capacidad de financiación, también debe promover la integración de todos esos instrumentos. Hasta aquí, por la historia anterior de la Finep, teníamos diferentes sectores de la casa operando diversos instrumentos sin mucha integración entre sí. Ahora instituimos diez programas integradores para abarcar esos tres brazos. Voy a poner el ejemplo de uno de los primeros proyectos de financiación que vi aquí cuando asumí la presidencia. Era una empresa de São Paulo, del área de papel y celulosa, que pedía crédito para un proyecto de innovación, investigación y desarrollo. Nosotros lo concedimos, pero a la hora de la discusión del proyecto en la directiva de la Finep alguien preguntó, ¿De dónde es que esa empresa toma la materia prima?. Descubrimos en el propio proyecto que era de una cooperativa de recolectores de papel. Sucede que tenemos, en el área social, un programa de apoyo a las cooperativas de recolectores de papel. Y una cosa no dialogaba con la otra. Hoy queremos que los diez programas integradores recién instituidos abarquen todo el conjunto de instrumentos disponibles en la Finep de manera que amplíe el potencial que ellos tienen para el desarrollo del país.

Un empresario de São Paulo hizo una crítica similar a ésa cuando yo dije que iba a conversar con el presidente de la Finep. Él decía, la gente de fomento no conversa con la gente de financiación.
Era lo que ocurría. Y es un problema grande porque la burocracia se hace mayor y el dinero demora más en salir. Fue ese el primer punto que atacamos.

Eso no es algo que se resuelva del día a la noche…
Por supuesto que no. Asumí en junio, la dirección fue reconformada al final de julio y tiene que ejecutar el presupuesto de 2007, que ya es grande. Creo que el impacto más pleno de los cambios lo vamos a sentir en el 2008. Porque ahí toda la planificación va a hacerse a partir de eso. Nosotros aún tenemos brechas de las operaciones anteriores.

¿La integración vale para el que está fuera de la Finep, como el BNDES, por ejemplo?
Ese es otro punto. Existe en la cultura corporativa de las dos instituciones un cierto celo una de la otra, no en los cargos de dirección profesional, claro. A decir verdad, en  nuestra comprensión y en la de la dirección del BNDES, nuestros roles son complementarios. A grosso modo, nosotros no sobreponemos… Es decir, puede tener algún área de superposición, pero eso es fácil de resolver. Nuestra misión es fomentar la generación de conocimiento y la del BNDES es hacer masiva la aplicación del conocimiento. Desde el punto de vista conceptual, son misiones complementarias. Hemos desarrollado una serie de acciones que son de aproximación y de integración. El MCT trabaja en la elaboración de un plan de acciones para hasta el 2010 que involucra una fuerte alianza con otros ministerios y también con el BNDES.

Noto que tanto el sitio de la Finep como usted  se refieren a la institución como una agencia de innovación. ¿La idea de mera financiera quedó para atrás?
El nombre Financiera de Estudios y Proyectos no cambia. Él tiene relación con el BNDES allá en su origen. Al principio la Finep apoyaba proyectos precompetitivos que después eran sometidos al BNDES para obtener financiación. Eran sobre todo proyectos en el área de ingeniería. Después, con la creación del FNDCT, la misión de la Finep cambió, en la medida en que ella se convirtió secretaria ejecutiva del FNDCT, y pasó a ser una agencia de fomento. Pero dirigida más para la infraestructura del Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología. Con la retracción de ese tipo de actuación, ganó mayor peso en la acción con empresas como la agencia de desarrollo. Es decir, prestaba recursos para financiar desarrollo tecnológico. Ese fue un brazo que creció. El hecho es que, con esa recomposición de instrumentos, ella se convirtió una agencia más amplia y su foco principal es el fomento de la innovación, trabajando con instrumentos variados. Por eso me gusta la idea de agencia brasileña de innovación. Es más precisa que financiadora de estudios y proyectos.

¿Cómo el empresario que está leyendo la entrevista y percibe que puede ser ayudado por la Finep hace para pedir financiación?
La Finep opera con diversas modalidades de financiación para empresas. El empresario interesado puede acompañar los edictos lanzados y buscar informaciones por el sitio [www.finep.gov.br] o telefonear al Sector de Atención al Cliente [(5521) 2555-0555].

Simón Schwartzman, ex-presidente del IBGE, nos dijo en una entrevista que es el sector público el que debe provocar la demanda porque tiene una capacidad de compra muy grande en áreas que requieren un trabajo intenso y permanente de investigación e innovación. ¿Usted concuerda?
Brasil tuvo durante casi medio siglo un esfuerzo de desarrollo nacional relativamente grande a veces, nos olvidamos de eso. Después el modelo se agotó. Pero mantuvo, desde los años 1930 hasta la crisis de la deuda en los años 1980, uno de los índices más elevados de crecimiento económico continuo en el mundo. Era un esfuerzo de industrialización gobernado por una lógica que los economistas, o parte de ellos, convinieron en llamar industrialización para la  sustitución de importaciones. Es decir, el mercado local era protegido y había un esfuerzo de sustituir importaciones industriales, por la vía del fomento, en una industria nacional. Nacional no necesariamente por la composición de su capital. En ese modelo, el problema de la innovación no era central. La idea era atraer inversiones, porque ellos traerían junto paquetes tecnológicos para que fueran aplicados aquí. Pero, en general, eran paquetes tecnológicos ya obsoletos en las matrices, aunque aquí fuesen competitivos porque el mercado era protegido. Eso acabó por generar una cultura empresarial no muy enfocada en el tema de la innovación. A partir del inicio de los años 2000, comenzó a ser hecho un estudio por el IBGE, el Pintec [Investigación Industrial de Innovación Tecnológica], que hace una radiografía de la innovación en el país. Antes solamente eran contempladas las industrias, y ahora fueron introducidas algunas áreas de servicios y telecomunicaciones, fundamental para pensar en la innovación hoy. El último Pintec muestra 33 mil empresas innovadoras, pero cuando se decomponen esos números se que cualquier compra de máquina es definida como innovación. Eso no es propiamente investigación y desarrollo. El volumen de empresas efectivamente involucradas en la generación de conocimiento, que induce a la innovación, es aún muy limitado en Brasil. Desde ese punto de vista yo concuerdo con Simón Schwartzman, en el sentido de que tiene que haber un papel inductor del poder público, y en esa inducción el Estado debe convertirse aliado del riesgo de la innovación con la empresa. Nosotros estamos en un mercado mucho más competitivo. Un mercado en el cual los costos de captación de recursos para financiar la innovación son mucho más elevados en Brasil que en otros países, por la alta tasa de intereses que tenemos. Y un mercado en el cual los países que están en la punta tecnológica practican fuertes subsidios estatales en las actividades de innovación.

¿Todos los países fuertes tecnológicamente subsidian esa actividad?
Todos. En el caso de Estados Unidos el subsidio es más fuerte aún por causa de la industria de defensa. En Corea del Sur, siempre usada como ejemplo para Brasil, la masiva inversión en innovación viene del poder público. El Estado surcoreano ya llegó hasta a escoger a las empresas que irían a estructurar los diferentes sectores y apoyó, de forma absolutamente subsidiada, las cadenas productivas. En ese contexto, de hecho el empresario nacional tiene que ser estimulado a apostar en la innovación tecnológica.

¿Quién recibe el grueso del dinero de la Finep? ¿Son las pequeñas empresas?
No, es variado. Tenemos programas específicos para pequeñas empresas. La subvención que es operada en alianza con la FAPESP, el PAPI [Programa de Apoyo a la Propiedad Intelectual] está vinculado al Pipe [Programa de Innovación Tecnológica en Pequeñas Empresas]. Ahí sí es micro y pequeña empresa. Tenemos el Innovar, justamente un programa de fondos, aportando recursos para la creación y la consolidación de empresas de bases tecnológicas. Y varios otros. La subvención es para cualquier empresa, siempre que realice la innovación tecnológica definida en aquellos temas.

El presupuesto previsto para 2008, de 2,8 mil millones de reales, es record. ¿Eso ocurre gracias a la falta de contingencia de recursos?
No. A grosso modo, son 2 mil millones de reales del FNDCT y 800 millones para acciones de crédito. Eso tiene que ver con la diferencia de las condiciones de nuestra operación con el BNDES, que tiene un fondo vinculado, al FAT [Fondo de Amparo al Trabajador]. Nosotros también trabajamos con el FAT, pero por la vía de la captación. Y en condiciones no muy favorables. Esa es una debilidad. No tenemos aún un fondo vinculado. Lo que fue hecho para el presupuesto del 2008 fue operar para además  de nuestras dos fuentes tradicionales de captación, que es el FND [Fondo Nacional de Desarrollo] y el FAT. El propio FNDCT se transformó en una fuente de captación en condiciones mucho más favorables que el FAT y el FND. Entonces es como si nosotros estuviésemos constituyendo un fondo de captación propio para la Finep en sus acciones reembolsables. Eso fue muy importante porque también da un horizonte de estabilidad institucional.

Las ideas del economista austriaco Joseph Schumpeter volvieron a la moda recientemente. ¿Usted está entre sus fanáticos?
Schumpeter es importante. Soy profesor del área de economía política internacional y relaciones internacionales. Él es un pensador sumamente abarcador y tiene libros sobre la sociología del imperialismo. Un clásico de él, Capitalismo y socialismo, es importante para la teoría política porque trata el tema de los sistemas partidarios, con máquinas electorales, con una clave realista de análisis de la política. Como economista, una de sus grandes contribuciones es tratar del tema de la innovación y asociando al de la innovación en una dinámica que él llamó destrucción creadora. Para él, las innovaciones tecnológicas destruyen los modelos antiguos, pero crean un nuevo mercado.

¿Le gusta cómo el tema es tratado por él?
Me gusta, aunque él tienda a tener una visión absoluta de la dimensión del mercado en la promoción de la innovación. Es como si fuese una dinámica propia del mercado a la inducción de la innovación vía concurrencia. De ahí la lógica de la institución creadora, que sería inherente a la economía de mercado. Lo que queda  fuera de eso es el papel inductor de la innovación,  ejercido por el Estado en todas las experiencias. Entonces esa otra dimensión es subestimada en la interpretación que él hace.

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