A poco de cumplir su primer año, el gobierno del presidente Donald Trump, de Estados Unidos, todavía no logró la aprobación del presupuesto para el año fiscal que comenzó el 1º de octubre. Este atraso se produce porque la propuesta que Trump enviara en el mes de febrero a la legislatura aún sigue en debate en el Congreso. En ese sentido, el 19 de octubre hubo una señal de avance cuando el Senado aprobó un proyecto de presupuesto por un monto de 4 billones de dólares. Ese plan, que ahora se encuentra en proceso de análisis en la Cámara de Representantes –la Cámara de Diputados del país– mantiene los mismos niveles del año precedente, aunque amplía los recursos destinados al sector de defensa. En el caso del gasto en investigación y desarrollo (I&D), la propuesta de Trump contemplaba un recorte de aproximadamente un 5% en relación con el presupuesto del año anterior. Sin embargo, el Congreso ya advirtió que no aceptará semejante reducción. En el mes de octubre, la Cámara de Representantes había propuesto un presupuesto de 164 mil millones de dólares para I&D, unos 15 mil millones de dólares superior a lo que había propuesto Trump y 12 mil millones más de la misma moneda en relación con el monto ejecutado en 2016.
El director del Programa de Presupuesto y Política de Investigación y Desarrollo de la Asociación Americana para el Avance de la Ciencia (AAAS, según su sigla original en inglés), Matthew Hourihan, explica que en Estados Unidos, el reparto de los recursos para investigación presenta una especificidad importante. “Las inversiones públicas en ciencia y tecnología se definen haciendo un análisis de cada departamento, tales como defensa, energía y salud, y la distribución del presupuesto de investigación se negocia en el Congreso, en el ámbito de los comités sectoriales”, dice. Esta característica redunda en que el proceso de definición del presupuesto estadounidense restrinja el poder discrecional del Ejecutivo, analiza Fernanda De Negri, economista del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea, por sus siglas en portugués), quien actualmente realiza una pasantía de posdoctorado en el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT). “El Congreso ejerce un rol vital en el destino de los recursos federales”, dice De Negri, autora de un estudio sobre el presupuesto científico en Estados Unidos.
En el marco de esa dinámica, los presupuestos de las agencias federales pueden debatirse en forma separada en los distintos comités del Congreso. “Estas negociaciones permiten, por ejemplo, que el director de la Agencia de Investigación Avanzada de Defensa [Darpa, por sus siglas en inglés] comparezca ante el Congreso para defender su presupuesto. Esta apertura es de ayuda para que la Cámara de Representantes y el Senado tengan una perspectiva más cabal de las demandas de los organismos federales”, explica. Es un modelo diferente al que adopta Brasil, donde el presupuesto es autorizante, agrega la investigadora. “El Congreso brasileño autoriza un techo en la suma que puede gastar el gobierno. Pero la definición en lo concerniente al ordenamiento, límites de pagos y asignación de los recursos queda circunscrita a un debate interno en el Ejecutivo”.
Aumento para pocos
Según Matthew Hourihan, tan sólo algunas grandes agencias estadounidenses, como son los Institutos Nacionales de Salud (NIH, por sus siglas en inglés) y la espacial (Nasa), tendrán algún incremento en sus recursos durante este año fiscal. “Por el contrario, el presupuesto de la mayoría de las otras agencias y programas científicos se mantendrá o menguará un poco”, advierte. Él dice que el reconocimiento conquistado entre la población a lo largo de décadas por tales instituciones ha sido determinante para impedir que sufran recortes presupuestarios. “La investigación en salud siempre tuvo repercusión social y la Nasa es una agencia que está instalada en el imaginario de los electores, sirviendo como fuente de prestigio nacional”. Los conflictos suelen surgir, relata Hourihan, al momento de definir las partidas presupuestarias en el ámbito de las aplicaciones de la ciencia. Por ejemplo, los programas de investigación en tecnologías del área de la energía a veces son acusados por los parlamentarios de subaprovechar la inversión privada. En tanto, los programas de investigación medioambiental que conduce la Environmental Protection Agency (EPA) afrontan resistencias crecientes en el gobierno de Trump, que suele minimizar el impacto de los cambios climáticos.
Bill Ingalls/ NASA
Robert Lightfoot, jefe interino de la NASA, discute el presupuesto de la agencia durante un evento que se llevó a cabo en el mes de mayoBill Ingalls/ NASAEn el caso de los NIH, un subcomité del Senado aprobó un aumento de 2.000 millones de dólares, elevando el presupuesto hasta 36.100 millones de dólares para el año fiscal 2018. Esa propuesta representa un crecimiento del 6% en relación con el año anterior y contrasta con el recorte de un 22% que la administración Trump propuso para la agencia. El proyecto del Senado también blanquea una propuesta para reducir las asignaciones de los NIH destinadas a cubrir costos de investigación científica en las universidades. “En Estados Unidos, el poder Legislativo es protagonista en la definición presupuestaria”, analiza Hourihan. “El país tiene un sistema presidencial con división de poderes que le confiere a la Legislatura un poder sustancial en el marco del proceso presupuestario, al contrario de otros sistemas en los cuales el Ejecutivo posee mayor control”.
No siempre fue así. Hasta 1974, el Congreso no disponía de un proceso formal para determinar el presupuesto federal. Al comienzo de su mandato, en 1969, el presidente Richard Nixon (1969-1974) se rehusó a gastar parte de los fondos establecidos por los congresistas. A partir de ese conflicto, se creó la Oficina de Presupuesto del Congreso, como una forma de aumentar el control parlamentario sobre la ejecución de los recursos. Desde entonces, los gastos se definen por categorías, tales como salud, educación, energía y defensa. El proceso se desarrolla según un flujo que comienza cada año en el mes de febrero. “Durante ese mes, el presidente presenta una propuesta al Congreso para el próximo ejercicio fiscal, que comienza en octubre y se extiende hasta septiembre del año siguiente”, explica Geraldo Zahran, docente del Departamento de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP) e investigador del Instituto Nacional de Ciencia y Tecnología para Estudios sobre Estados Unidos. A continuación, el Congreso da inicio al debate sobre el presupuesto. “Entre marzo y abril, los debates llegan a los comités sectoriales, tanto de la Cámara de Representantes como del Senado. En esta instancia, el presupuesto empieza a debatirse en cada área”, especifica Zahran.
Al final de ese proceso los distintos comités deben aprobar lo que se denomina Leyes de Apropiación, cada una correspondiente a una o más áreas. En total, deben aprobarse 12 leyes: Agricultura, Desarrollo Rural y Administración de Alimentos y Medicamentos; Comercio, Justicia y Ciencia; Defensa; Energía y Aguas; Servicios Financieros y Gobierno General; Seguridad Interna; Medio Ambiente; Trabajo, Servicios Humanos y de Salud y Educación; Poder Legislativo; Construcción Militar y Asuntos de los Veteranos; Operaciones Estaduales y Extranjeras; Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano.
La polarización política en Estados Unidos contribuye para tornar sinuoso el proceso de definición del presupuesto
Prórrogas
“En teoría, cada comité debe aprobar los proyectos en sus respectivas áreas, para que los mismos puedan votarse y, una vez aprobados, puedan encaminarse a su sanción o veto presidencial, todo en el primer semestre. Pero en la práctica, pocas de esas leyes son votadas”, dice Zahran. Cuando eso sucede, los congresistas tienen dos opciones. La primera consiste en aprobar un omnibus spending bill, un proyecto que incorpora varias Leyes de Apropiación en una misma instancia, como forma de definir un paquete antes del comienzo del año fiscal en octubre.
La segunda opción es lo que ocurrió este año: frente a la demora para aprobar una propuesta de presupuesto, los congresistas votaron un acuerdo provisorio que mantiene temporariamente el presupuesto en los mismos niveles del año anterior. “Ese acuerdo dura hasta diciembre y fue necesario para que el gobierno pudiera iniciar el año fiscal sin riesgo de que se produjera un cese presupuestario”, subraya Hourihan.
Según el director de la AAAS, la polarización política en Estados Unidos, amparada por un sistema bipartidista –Demócratas y Republicanos–, fomenta que el proceso presupuestario se torne sinuoso. En 2011, por ejemplo, un recorte que prometía ser dramático acabó reduciéndose luego de un acuerdo entre el gobierno y los parlamentarios. Sin embargo, para arribar a ese acuerdo, el Congreso aprobó una ley conocida como Budget Control Act. “Esa ley sirvió para acabar con la crisis presupuestaria provocada por la disputa entre demócratas y republicanos en torno a un nivel aceptable del gasto público e instituyó nuevos mecanismos de control de los gastos por el Congreso”, recuerda Fernanda De Negri, del Ipea. Entre los mecanismos, se estableció un techo para los gastos en cada área del presupuesto.
El pacto le ahorró grandes sacrificios a las agencias de fomento de la investigación. Se redujeron 38.500 millones de dólares del presupuesto de la Unión en 2011, en relación con el nivel de 2010. Una propuesta aprobada por los diputados en febrero de 2011, aunque rechazada por el Senado, había previsto un recorte general bastante mayor, de 61 mil millones de dólares, que amenazaba causar gran perjuicio, principalmente a la investigación básica.
Uno de los mecanismos creado por el Budget Control Act, denominado budget sequestration, o “secuestro”, posibilitó la asignación automática del gasto público. Por medio de esta herramienta, siempre que el Congreso apruebe un presupuesto que exceda el nivel máximo establecido en determinada área, todos los departamentos y programas de esa categoría sufren un recorte lineal y automático de los recursos. “La reducción de gastos del gobierno y la creación del budget sequestration afectó las inversiones en investigación científica en 2011”, dice De Negri. Finalmente, la pérdida de recursos de las agencias científicas se ubicó en torno al 1%, que de cualquier modo, es el mayor recorte que se haya registrado en décadas.
Según Geraldo Zahran, actualmente la posibilidad del secuestro es remota. La Cámara de Representantes propuso un gran incremento, por ejemplo, de los gastos en Defensa, alrededor de 72 mil millones de dólares más que los del presupuesto anterior. Con todo, Hourihan advierte que el Congreso deberá votar una ley que autorice el aumento en los límites de gastos. Si eso no ocurre y la propuesta de la Cámara se convierte en ley, se produciría un “secuestro” en los gastos de Defensa con el fin de adecuarlos a la legislación de 2011. “Pero esto no afectaría programas de investigación en otras áreas”, dice Hourihan.
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