El principal organismo federal de apoyo a la innovación, la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep), cumplió 50 años en 2017 con un variado menú de atribuciones, entre las que figuran la inversión en proyectos de investigación y en infraestructura de instituciones científicas, crédito y subvenciones a empresas innovadoras e incentivo a la creación de startups. Su cincuentenario también promovió el debate acerca del futuro de la institución, que lleva patrocinados más de 30 mil proyectos, pero sus actividades vienen menguando debido a restricciones presupuestarias y actualmente asoma un cambio en su perfil. “La Finep presenta una característica peculiar: es una agencia de fomento, que administra grants y recursos no reembolsables para investigadores y empresas, y simultáneamente una especie de banco de desarrollo, que ofrece crédito para la innovación al sector productivo”, dice el economista y exdiputado Marcos Cintra, presidente de la Finep. “Hoy en día, su funcionamiento como banco se intensifica, mientras que su vocación como agencia de fomento sufre una atrofia. Esto es preocupante, porque a nivel global, el sector público cumple un rol estratégico en el fomento de la ciencia y la tecnología”, afirma.
Las asignaciones para proyectos de investigación e infraestructura de instituciones científicas, que llegaron al 18,6% de los desembolsos en 2016, disminuyeron hasta un 8,6% del total durante este año. De igual manera, los recursos no reembolsables para las empresas, bajo la forma de subvenciones, compensación de intereses de préstamos e inversiones directas, representan el 12,9% del dinero que está invirtiendo la Finep en 2017, frente a un 15,1% en 2016. Como contrapartida, las operaciones de crédito a empresas alcanzaron un 78,5% del gasto actual, frente a un 66,3% durante el año pasado. “En 2010, había cierto equilibrio en el destino de los recursos entre ambas asignaciones”, compara Cintra. Según sostiene, en simultáneo con la falta de recursos para investigación y subsidios, no hay una demanda suficiente de préstamos a empresas, las que se mueven con cautela en cuanto a engrosar su endeudamiento.
Archivo Finep
Pelúcio Ferreira (en el centro, con saco oscuro), durante una visita de representantes de la Finep a la PUC de Río, en 1981Archivo FinepEste cambio de perfil de la agencia se produce ante un escenario de retracción: la erogación en 2015 y 2016, en el orden de los 3.700 millones de reales, representan la mitad de la ejecución de recursos en 2014, y disminuirá aún más este año. La Finep administra recursos de orígenes diversos, tales como operaciones de crédito internacionales y fondos públicos. Su fuente de divisas principal siempre fue el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), que es la principal herramienta de apoyo a la investigación del gobierno federal. La agencia toma prestado el 25% de los recursos del fondo para sus operaciones de crédito reembolsable y los devuelve cuando les cobra a sus deudores. También cumple funciones como secretaría ejecutiva del FNDCT, encargándose de la administración de sus recursos, que en gran medida son captados por los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología, creados al final de los años 1990, que acopian ingresos tributarios de algunos segmentos de la economía.
Como el FNDCT sufre ajustes drásticos desde 2014, la Finep cuenta cada vez con menos recursos para administrar. En 2016, la agencia destinó tan sólo 58,6 millones de reales para subsidios económicos a proyectos de desarrollo tecnológico, cuando en 2010, ese monto había sido de 526 millones de la misma moneda. El panorama es incierto. En 2010, el total de recursos invertidos del FNDCT fue de 4.000 millones de reales. En 2016, esa suma se redujo a 1.000 millones. Para el año en curso solamente hay 700 millones de reales disponibles, y la propuesta presupuestaria para 2018 es de 1.200 millones de reales. Para afrontar la escasez de recursos, Cintra opina que una opción sería transformar a la Finep en una institución financiera, algo que permitiría la captación de recursos del mercado.
Antônio Albuquerque/ Archivo del núcleo de anales de la PUC-Río
Acta de asunción del primer directorio, del 12 de diciembre de 1967Antônio Albuquerque/ Archivo del núcleo de anales de la PUC-RíoEstudios de factibilidad
El primer directorio de la Finep asumió el 12 de diciembre de 1967, pero la génesis de la agencia es más antigua. En 1965, el Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea), un organismo perteneciente al Ministerio de Planificación, instituyó el Fondo de Financiación de Estudios y Proyectos. Sus ideólogos fueron el ministro Roberto Campos (1917-2001) y el entonces presidente del Ipea, João Paulo dos Reis Velloso (1931- ), que buscaban financiar estudios de viabilidad para proyectos de ingeniería, ante la perspectiva de obtención de financiación internacional. Los proyectos de factibilidad del Puente Río-Niterói y de la ampliación de la estructura de transportes del país durante el período militar fueron patrocinados por el fondo. La Finep se creó en julio de 1967, con la transformación del fondo en una empresa pública.
Su vocación de invertir en la infraestructura científica surgió algo después, con la creación, en 1969, del FNDCT, y la designación de la Finep como administradora del Fondo, en 1971. Una de sus figuras clave fue el economista José Pelúcio Ferreira (1928-2002), oriundo del estado de Minas Gerais, quien asumió la presidencia de la Finep en 1971. Procedente de lo que entonces era el Banco Nacional de Desarrollo Económico (BNDE) y ligado a Reis Velloso, quien se convirtió en Ministro de Planificación durante los gobiernos de Médici y Geisel, Pelúcio Ferreira introdujo en la Finep la experiencia del Fondo de Desarrollo Técnico-Científico (Funtec), compuesto por el 2% de los dividendos del banco. El Funtec, que se creó al comienzo de la década de 1960, canalizaba recursos para la capacitación de personal de alto nivel para las empresas y también para proyectos de desarrollo de universidades. El primer contrato del Funtec creó un máster en ingeniería química en 1963 y dio origen al Instituto Alberto Luiz Coimbra de Posgrado e Investigación en ingeniería (Coppe), dependiente de la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ).
Archivo Finep
En sus primeros años, la Finep financió estudios de factibilidad del puente Río-NiteróiArchivo Finep“La Finep se diseñó a partir de que un grupo de estudios del BNDE constató que Brasil ya había construido una estructura industrial razonable y diversificada, pero todavía carecía de un aspecto cualitativo: la industria dependía demasiado de la adquisición de máquinas y equipamiento en el exterior, y las universidades formaban escasos recursos humanos para investigaciones que pudieran apuntalar a las empresas”, dice Luiz Martins de Melo, docente del Instituto de Economía de la UFRJ y estudioso de la trayectoria de la Finep y de las inversiones del FNDCT. “La intención era crear programas de posgrado e institutos de investigación a imagen del modelo estadounidense, concediendo becas en el exterior para el alumnado.
En los años 1970, la Finep contó con amplia financiación e invirtió en infraestructura de investigación, consolidando departamentos de universidades y programas de posgrado. En esa época, hubo un crecimiento continuo en la cantidad de operaciones del FNDCT, que aumentaron de 26 en 1972 a 201 en 1978, con cifras promedio de 2 millones de dólares por proyecto. “Un indicador visible del rol del FNDCT en el proceso de institucionalización de la investigación científica y tecnológica de los años 1970 en Brasil fue el crecimiento del conjunto de carreras de posgrado en el país. El salto fue de 125 en 1969 a 974 en 1979”, dijo el médico e investigador Reinaldo Guimarães en un artículo sobre el fondo, que redactó a principios de la década de 1990.
La influencia de la Finep sobre el sistema de ciencia y tecnología se profundizó en 1974 con la creación del Programa de Apoyo al Desarrollo Tecnológico de la Empresa Nacional (ADTEN). Dicho programa, al cual se asignaban en la época hasta el 30% de los recursos disponibles del FNDCT, ofrecía créditos para investigación y desarrollo en empresas. “El documento institucional del ADTEN es el primero que hace explícita una política de financiación a la innovación en Brasil”, dice Melo, de la UFRJ. Desde el principio, el programa priorizó proyectos de ingeniería, centros de I&D en empresas, innovación de productos y procesos y la adquisición de tecnologías en el exterior. En tiempos de inflación creciente, los préstamos se pagaban descontando un porcentaje por el ajuste monetario.
El protagonismo de la Finep avanzó en paralelo con el II Plan Nacional de Desarrollo (PND), entre 1975 y 1979. “El PND decía explícitamente que era necesario cubrir las lagunas de la estructura industrial brasileña en el área de insumos básicos y en la creación de algunas empresas de bienes de capital, dado que la industrialización había alterado el estándar”, dice Melo. “Eso fue el comienzo de un período dorado, con el surgimiento de las ‘joyas de la corona’ de la industria nacional, entre las que figuran empresas tales como Metal Leve y Frenos Varga. La Finep financió un centro de I&D de la firma Metal Leve en Detroit”. Durante el gobierno de Collor [Fernando Collor de Mello], recuerda Melo, esas empresas fueron adquiridas por multinacionales.
Embraer
Desarrollo de los aviones Tucano, de Embraer, que contó con el apoyo de la agencia en los años 1980EmbraerEn la década 1980, se produjeron oscilaciones en el presupuesto, con la caída de asignaciones de la Unión al FNDCT. En 1985, la Finep, que dependía del Ministerio de Planificación, pasó a formar parte del Ministerio de Ciencia y Tecnología, creado durante el gobierno de José Sarney. Desde un piso de 60 millones de dólares en 1985, el gobierno garantizó inversiones del FNDCT por 90 millones de la misma moneda durante los tres años siguientes. A partir de 1989, una nueva ola de crisis, asociada a la hiperinflación, licuó el capital de la Finep. Recién hacia el final de la década de 1990 surgiría una solución para regularizar la financiación, con la creación de los fondos sectoriales, cuyas inversiones son definidas por comités administradores ligados a ciertos segmentos de la economía. “La Finep pasó a administrar un mayor volumen de recursos, aunque con menos autonomía de la que tenía en los años 1970”, dice Melo.
En la década de 1970, la Finep invirtió en infraestructura de investigación, consolidando programas de posgrado
La primera iniciativa de la Finep financiada por los fondos sectoriales, en el año 2000, fue el programa Innovar, enfocado en la capacitación de pequeñas y medianas empresas innovadoras. Entre 2001 y 2010, aliado a la mejora del panorama económico, los recursos ejecutados por la Finep crecieron, gracias a un flujo progresivo de recursos provenientes del FNDCT. “Ése fue un momento muy positivo, donde fue posible enfocarse en varios proyectos estratégicos y, simultáneamente, fomentar la innovación en las empresas”, recuerda el politólogo Luis Fernandes, presidente de la Finep entre 2007 y 2011. Durante ese período, el sistema brasileño de innovación incorporó un conjunto de instrumentos, tales como la concesión de créditos para la innovación aliados a una política industrial en el país, más allá de los que ya estaban previstos en la Ley de Innovación de 2004, tales como el subsidio económico o la creación de empresas innovadoras con fondos de capital. La capacidad inversora de la Finep comenzó a perder bríos en 2012, dice Fernandes, con el advenimiento del programa de becas en el exterior para estudiantes denominado Ciencia sin Fronteras, que dejó de existir el año pasado luego de haber invertido 13.200 millones de reales, parte de ellos provenientes del FNDCT. “Hubo una distorsión operativa del FNDCT. Los fondos sectoriales se crearon como un complemento a las inversiones en ciencia y tecnología en el país, no para sustituir programas presupuestarios permanentes de los ministerios del área, como en el caso de Ciencia sin Fronteras”, dice Luis Fernandes. “La capacidad integradora sobre una serie de instrumentos ajustados a objetivos estratégicos hizo de la Finep una institución irremplazable y es necesario que retome ese rol a medida que la economía se vaya recuperando”, agrega.
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