Los sucesivos recortes en el presupuesto atentan contra la capacidad de financiar la investigación científica en Brasil
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El presupuesto federal brasileño, sancionado en abril, con casi cinco meses de atraso, promovió recortes significativos en los organismos que financian la investigación científica en el país. De los 10.800 millones de reales reservados para el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI), fueron bloqueados algo más de 5.100 millones, que se utilizarán para reducir el déficit en las cuentas públicas. Otra tajada, de 1.200 millones de reales, figura como crédito suplementario, cuya ejecución está sujeta a su aprobación en el Congreso, en caso de que la recaudación de impuestos aumente. Al excluir estos montos y descontar los gastos obligatorios, que incluyen los sueldos, el MCTI dispondrá tan solo de 1.800 millones de reales, lo que equivale al 16 % del presupuesto de 2013 (véase el gráfico abajo).
El ajuste presupuestario en el MCTI profundizará la crisis en el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq), la más antigua y tradicional agencia de fomento de proyectos de investigación científica del gobierno federal brasileño (lea el informe). Su presupuesto para este año será de 1.150 millones de reales, un 12 % menos que en 2020. La suma aprobada en abril contemplaba un recorte adicional de 696 millones de reales. Sin embargo, el Ministerio de Economía publicó en el mes de mayo una resolución liberando el 88 % de ese monto como crédito suplementario.
Para hacer frente a la escasez de recursos, la agencia decidió mantener el pago de las becas concedidas en años anteriores, sacrificando la financiación de proyectos de investigación, su vocación original. “Estamos luchando para recuperarnos de esta pérdida y hemos optado por preservar las becas destinadas a proyectos de investigación, como ya venía ocurriendo en los últimos años. Los recursos para invertir en proyectos han quedado tan restringidos en 2021 –una cifra aproximada de 23 millones de reales– que no será posible distribuirlos de manera justa y eficiente”, explica Evaldo Vilela, presidente del CNPq.
Las convocatorias universales, por medio de las cuales la entidad invierte en proyectos de todas las áreas del conocimiento y en instituciones de todo el país, ya habían sido suspendidas el año pasado, y así seguirán en 2021. No obstante, la agencia emitió en 2020 un pliego para la selección de proyectos vinculados al covid-19 que congregó miles de propuestas (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 293). Noventa quedaron seleccionadas. Según un comunicado del CNPq, todas recibieron recursos y se encuentran en marcha. El químico Hernan Chaimovich, profesor jubilado de la Universidad de São Paulo (USP), quien presidió el CNPq entre 2015 y 2016, resume así la situación: “El CNPq se ha convertido en una copia en miniatura de la Capes, gastando el poco dinero que posee tan solo en becas”, dice en referencia a la Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Nivel Superior (Capes), una agencia del Ministerio de Educación (MEC) que evalúa los programas de posgrado en el país y que tradicionalmente invierte en becas, especialmente de maestría y doctorado.
Los recortes fueron recibidos con indignación por la comunidad científica, que para este año 2021 esperaba que se liberaran los recursos provenientes del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), el instrumento principal de financiación del gobierno federal brasileño para la investigación científica y la innovación, que se nutre de los ingresos procedentes de ciertos segmentos de la economía tales como el petróleo, la energía, la salud y la biotecnología, recaudados para los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología. En abril, al promulgarse el presupuesto de 2021, el gobierno mantuvo el bloqueo de una porción significativa de los montos del FNDCT, ignorando la ley sancionada por el Congreso en 2020 que prohibía nuevas retenciones.
El gobierno llegó a interponer un veto a la ley, para reservarse la posibilidad de efectuar nuevos bloqueos, pero los legisladores lo revocaron a principios de 2021 (lea el artículo Futuro incerto, disponible en la versión online en portugués de Pesquisa FAPESP). Para eludir la restricción impuesta por el Congreso, el gobierno efectuó una maniobra tendiente posponer los efectos de la ley para 2022: retrasó la promulgación de la anulación del veto y primeramente promulgó el presupuesto. Así las cosas, en lugar de los casi 5.600 millones de reales que componen el FNDCT en 2021, tan solo fueron liberados 534 millones. El resto, poco más de 5.000 millones –más del 90 % de la dotación del Fondo–, sigue retenido. Desde Economía prometieron girar esos recursos, pero ello depende de la aprobación de una nueva ley, lo que puede comprometer el cumplimiento de las inversiones para este año. “En este momento, todo nuestro esfuerzo se concentra en negociar la liberación de los recursos del Fondo”, dice Vilela. La Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep), que administra los recursos del FNDCT y recibe del Fondo un porcentaje para el cumplimiento de esa tarea, prácticamente no dispone de recursos para invertir en las subvenciones económicas, que constituyen uno de los principales instrumentos de apoyo a la innovación empresarial en Brasil.
En cambio, la situación de la Capes ha mejorado en comparación con las sumas aprobadas en abril. El Ministerio de Economía restableció mediante una resolución parte de su presupuesto, al otorgarle algo más de mil millones de reales en crédito suplementario. Con esta disposición, el organismo dispondrá de un monto de casi 3.000 millones de reales en 2021. El presupuesto de la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa), vinculada al Ministerio de Agricultura, también quedó parcialmente restablecido. Pese a ello, la partida presupuestaria disponible para 2021 será un 36 % menor que la de 2020.
Se encuentra bloqueado del 90 % de los fondos del FNDCT correspondientes a 2021, y ese porcentaje quedó a disposición del gobierno federal para el pago de la deuda pública
Los recortes determinados en abril escalan a un nuevo nivel la crisis financiera del sistema nacional de ciencia, tecnología e innovación (CT&I), que viene agravándose desde 2015. En algunas universidades, la falta de recursos comprometerá el sostén financiero de las actividades rutinarias, becas y proyectos de investigación. En la Universidad Federal del ABC (UFABC), la cuota de becas Capes, concedidas por cupos a los programas de posgrado, hace cuatro años que está estancada. La institución disponía de 283 de estas becas en 2017. Esa cifra se redujo a 265 en 2019, pero volvió a subir a 295 en 2020. “En ese tiempo, creamos siete nuevas carreras de posgrado”, dice Charles Morphy, prorrector del Posgrado de la universidad. “Las becas disponibles actualmente no cubren la demanda de la institución”.
El panorama empeoró en marzo de 2020, con la publicación de una resolución de la Capes modificando los criterios de distribución de las becas para los programas de posgrado. “A partir de esa decisión”, explica, “las becas concedidas como cupo a las Prorrectorías de Posgrado de las universidades serán dejadas sin efecto a medida que los estudiantes vayan finalizando sus carreras y, por lo que sabemos, no se redistribuirán”. La UFABC ha realizado una serie de reordenamientos para elevar la oferta de becas internas –solventadas con recursos propios de la institución– para los alumnos de iniciación a la investigación científica, maestría y doctorado. En 2017, la universidad concedió 120 becas de este tipo; en 2020 fueron 174. Sin embargo, explica Morphy, la viabilidad de estas ayudas también se ve amenazada, dado que la reducción del presupuesto del MEC en un 18 % en comparación con el de 2020 comprometerá los gastos de costeo de las universidades federales.
La cantidad de becas de posgrado también disminuyó en la Universidad Federal de Rio Grande do Sul (UFRGS), cayendo de una cota de 3.109 a 2.891 entre 2019 y 2021. La situación es más crítica en cuanto a las becas de posdoctorado, que permiten la incorporación temporal de científicos con gran potencial a grupos de investigación en actividad. En 2018 eran 580; en 2021 son 123. “Estos profesionales son esenciales para el trabajo de investigación en Brasil. Ellos coordinan tareas en los laboratorios, redactan artículos y codirigen a alumnos de grado y de posgrado”, dice José Antonio Poli de Figueiredo, prorrector de Investigación de la UFRGS.
Las inversiones de las universidades estaduales paulistas en becas también se están viendo afectadas. La USP informó que aún no ha podido estimar el impacto de los últimos recortes, pero ya espera para este año una merma de los recursos para sus laboratorios y sus investigadores, además de una disminución del número de alumnos ingresantes al posgrado, dado el recorte en la cantidad de becas. “Estos recortes generan inestabilidad en el sistema y en la confianza de los jóvenes investigadores, desalentándolos de seguir una carrera académica”, dice Sylvio Canuto, prorrector de Investigación de la USP. Lo mismo se aplica a la Universidad de Campinas (Unicamp). “Todavía no es posible vislumbrar un panorama completo del impacto de los recortes recientes en los programas de posgrado de la Unicamp”, explica Rachel Meneguello, prorrectora de Posgrado de la institución. “En los últimos años, registramos una pérdida promedio de un 15 % en el número total de becas de maestría y doctorado de la Capes y del CNPq”.
Un dato alentador indica que el sistema de CT&I de Brasil ha demostrado poseer resiliencia ante la pérdida de financiación. A juicio de Evaldo Vilela, del CNPq, esto se debe a las inversiones realizadas durante los últimos 20 años en la formación de nuevos científicos y en el perfeccionamiento de la infraestructura de investigación en el país. “Tenemos un sistema maduro, con investigadores de alto nivel, que siguen trabajando en sus laboratorios en las universidades públicas y logran compensar la escasez temporaria de recursos recurriendo, cuando ello es posible, a fuentes internacionales o privadas”, explica. “Varios de ellos son miembros de redes de investigación científica internacionales y acaban recurriendo a ellas cuando se estropea algún aparato o se necesita llevar a cabo un experimento”.
Pese a los recortes de los últimos años, los científicos brasileños también han conseguido mantener un ritmo de su producción relativamente alto. Según los datos que figuran en el SCImago Journal & Country Rank, los investigadores de Brasil publicaron 80.400 artículos científicos en 2019, frente a los 78.000 del año anterior, ubicando al país en el 15º puesto entre los países con mayor producción científica. También creció la cifra de brasileños entre los investigadores más citados del mundo en 2020 (lea en Pesquisa FAPESP, edición nº 299).
Los datos del último Censo realizado por el CNPq apuntan un crecimiento y la consolidación de los grupos de investigación del país, cuyo número aumentó un 149 % entre 2002 y 2016. En el mismo período, la cantidad de doctores en esos grupos se incrementó un 278 % y la de investigadores un 251 %. “Programas como el de Reestructuración y Expansión de las Universidades Federales [Reuni], pese a todos sus problemas, ampliaron el acceso de miles de personas a la educación superior y a las carreras de posgrado”, señala el sociólogo Abílio Baeta Neves, de la Cátedra Pachoal Senise de la Prorrectoría de Posgrado de la USP y expresidente de la Capes. “Muchos han salido al exterior, regresaron y se transformaron en investigadores en las universidades federales diseminadas por todo Brasil”.
Si bien por un lado está claro que el país sigue cosechando la inversión realizada durante las últimas dos décadas –una demostración de que la financiación en CT&I es a largo plazo y requiere estabilidad–, por el otro aún quedan por conocerse los límites de la capacidad de producción de los científicos brasileños. Para Baeta Neves, la estrategia tendiente a mantener las becas sacrificando los proyectos de investigación no es algo que pueda sostenerse por mucho tiempo. “Aun con los recortes, la cantidad de becas ofrecidas por las agencias federales seguirá siendo importante. Pero si no hay nuevos proyectos, los becarios no tendrán nada en qué trabajar”.
La caída de las inversiones federales también aumentará la demanda sobre los recursos de las Fundaciones de Apoyo a la Investigación Científica de los Estados (FAP). Esto ya es notorio en el caso de las becas de posgrado. En la UFRGS, mientras que la cantidad de becas Capes y CNPq en los últimos tres años ha disminuido, la cantidad de ayudas concedidas por la Fapergs, la agencia estadual gaúcha, se duplicaron con creces, y lo propio sucedió en la UFABC. En medio de la disminución de las ayudas federales, la cuota de becas FAPESP concedidas a los estudiantes de posgrado de esa institución saltó de 38 a 74 entre 2017 y 2019. “Las FAP están ayudando a sostener los cabos, pese a la reducción de algo más de un 8 % en la suma de los presupuestos de las fundaciones para este año”, dice Odir Dellagostin, presidente del Consejo Nacional de Fundaciones de Apoyo a la Investigación Científica de los Estados (Confap). Según él, de los 2.500 millones de reales ejecutados por las FAP en 2020, 1.400 millones fueron para el fomento de la investigación. “En la actualidad, las FAP son las que están sosteniendo los proyectos que se llevan a cabo en el país”. No obstante, Dellagostin advierte que las agencias estaduales también se vieron afectadas por los recortes en el ámbito nacional. “Muchos programas que se mantenían con recursos federales y contrapartidas complementarias de los estados brasileños han desaparecido en algunas de las unidades de la federación”.
Así como en las últimas décadas Brasil había logrado erigir una sólida infraestructura de investigación científica, con laboratorios relativamente bien equipados, la financiación insuficiente de los últimos años ha erosionado la capacidad del país para modernizarla. Los aportes del Fondo de Infraestructura (CT-Infra) –uno de los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología creados para hacer posible la modernización y ampliación de la infraestructura de investigación científica en el país– han disminuido su volumen, de 213 millones de reales en 2016, a tan solo 155 millones en 2018. Esos montos volvieron a subir en 2019 hasta poco más de 188 millones de reales, pero se desmoronaron a 27 millones en 2020. El caso de la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ) es una muestra de la dimensión de los impactos. “En 2013 recibimos del CT-Infra 12,8 millones de reales para mejorar nuestra infraestructura de investigación. En 2018, la asignación fue de apenas 4,3 millones”, resalta Denise Freire, prorrectora de Posgrado e Investigación de dicha universidad. Luiz Martins de Melo, del Instituto de Economía de la UFRJ, subraya que el acceso a aparatos con alto grado de sofisticación es esencial para mantener la competitividad de la ciencia brasileña. “La ciencia internacional está viviendo una transición tecnológica y depende de una nueva generación de dispositivos de investigación con gran capacidad de procesamiento de datos e interconexión con sistemas de inteligencia artificial”, comenta.
El daño es tangible en la investigación petrolífera. En el marco de estudio del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea), fueron entrevistados los coordinadores de 280 laboratorios financiados con recursos provenientes de la cláusula de Investigación y Desarrollo (I&D) de los contratos de concesión de la Agencia Nacional de Petróleo, Gas Natural y Biocombustibles (ANP). Esta cláusula tiene por objeto estimular la investigación y la adopción de nuevas tecnologías en el sector. Para ello, establece que las concesionarias –las empresas del sector petrolero– deben invertir en I&D en el país el 1 % de los ingresos brutos obtenidos en campos con gran volumen de producción. “Con base en las respuestas, constatamos que la fecha de la última inversión en infraestructura supera los cinco años, lo que sugiere una obsolescencia de los laboratorios en el área”, dice la economista Fernanda de Negri, coordinadora del Centro de Investigación en Ciencia, Tecnología y Sociedad del Ipea, una de las autoras del estudio. “Es probable que esto mismo esté ocurriendo en otros sectores”.
Para subsanar la escasez de fondos destinados a proyectos de investigación, muchas universidades han estimulado la búsqueda de financiación internacional y las asociaciones con empresas. Sin embargo, es poco probable que la merma de los recursos públicos para CT&I pueda compensarse cabalmente con tales fuentes. “Las compañías a las que recurren las universidades para realizar trabajos en colaboración invierten en I&D y dependen, o han dependido en el pasado, de un conjunto de programas públicos de apoyo a la investigación destinados a la innovación”, dice Martins de Melo. “El problema reside en que no hay muchas empresas con estructuras de I&D sólidas, y los programas de apoyo disponibles para ayudarlas se han debilitado debido a los recortes recientes”.
El porcentaje de empresas que innovaron en productos o procesos cayó de un 36 % a un 33,6 % entre 2014 y 2017
Uno de los mecanismos más afectados fue el programa de concesión de subvenciones económicas que administra la Finep. Este programa apunta a promover la innovación y la competitividad de las empresas brasileñas mediante la asignación de recursos públicos no reembolsables directamente en actividades empresariales de I&D. Esto le permite al Estado compartir con ellas los costos y riesgos del proceso de innovación. “Se trata de una de las herramientas más avanzadas de estímulo a la innovación en Brasil, a través de la cual se invierte directamente en las empresas, que pueden contratar a universidades e institutos de investigación públicos para alcanzar los objetivos pretendidos”, explica el economista y politólogo Luis Fernandes, del Instituto de Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Río de Janeiro (PUC-Río) y presidente de la Finep entre 2007 y 2011. “Esta práctica forma parte de la experiencia de la mayoría de los países ubicados a la delantera del proceso de innovación en todo el mundo”.
Empero, los datos de los cinco últimos años apuntan hacia un escenario de estancamiento en niveles muy bajos de los recursos ofrecidos por este programa a las empresas en Brasil (véase el gráfico). “Esto se debe fundamentalmente a la retención de las partidas del FNDCT, que alimenta el programa de la Finep”, explica Fernandes. “Las grandes empresas que hoy en día invierten en I&D en Brasil han disminuido sus aportes en el área, debido a la coyuntura de incertidumbre política y económica del país, mientras que la pequeña y mediana empresa agoniza al no haber demanda ni capacidad de inversión”, comenta Martins de Melo. Los datos de la Encuesta de Innovación del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (Pintec-IBGE) indican que el porcentaje de empresas que emprendieron algún tipo de innovación en productos o procesos en el país cayó de un 36 % en 2014 a un 33,6 % en 2017. “Al mismo tiempo, el índice de empresas beneficiadas con algún incentivo del gobierno retrocedió de un 39,9 % a un 26,2 % en idéntico período”, resalta Gianna Sagazio, directora de Innovación de la Confederación Nacional de la Industria (CNI) y coordinadora de la Movilización Empresarial para la Innovación (MEI). “De modo tal que Brasil ocupa actualmente la 62ª posición en una lista de 131 países del Índice Global de Innovación”.
Para el químico Gustavo Simões, presidente de Nanox, una startup de nanotecnología con sede en el municipio de São Carlos, en el interior del estado de São Paulo, no es razonable suponer que las empresas, especialmente las pequeñas y medianas, podrán asumir los riesgos tecnológicos por sí solas. “En cualquier lugar del mundo, ese riesgo es compartido con el Estado”, dice. Para Fernanda de Negri, y por esa misma razón, es ingenuo esperar que las empresas o los capitales de riesgo vayan a invertir en las etapas iniciales y más riesgosas de una nueva tecnología, ya que ese proceso implica un riesgo alto y retornos inciertos.
El debate acerca de la financiación pública a la CT&I en Brasil se circunscribe generalmente a las vicisitudes económicas del Estado; empero, a juicio de algunos especialistas, también debería comprender la formulación de una política de CT&I más amplia, que incluya prioridades de investigación en áreas específicas. “Brasil siempre se ha caracterizado por su escasa inversión en proyectos estratégicos que movilicen a la ciencia nacional. Incluso cuando había abundancia de recursos, los esfuerzos de financiación se hacían en forma fragmentada”, comenta Negri. Un buen ejemplo, explica, es el promedio del monto de financiación de proyectos apoyados por el FNDCT en la década de 2000, que variaba entre 100.000 y 300.000 reales, “mucho menos que lo necesario para los emprendimientos situados en la frontera del conocimiento”.
Para Baeta Neves, de la Cátedra Paschoal Senise de la USP, es importante reorganizar el sistema de fomento federal de la investigación científica, reafirmando la identidad y el propósito de las instituciones que lo integran. Él propugna, por ejemplo, una reestructuración conceptual del presupuesto del CNPq, que debería concentrarse solamente en la financiación de proyectos de investigación, en los que los investigadores podrían destinar parte del dinero a la formación de recursos humanos. “En tanto, la Capes debería profundizar su relación institucional con las universidades e institutos públicos de educación e investigación, interviniendo en la definición de las políticas estratégicas de desarrollo del posgrado y en los mecanismos de la evaluación de sus resultados”, comenta. “Ya no se trata de construir o expandir el sistema nacional de posgrado, sino de perfeccionarlo y financiarlo correctamente para alcanzar la excelencia”.
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