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Fomento

La crisis de los 50

El FNDCT, el principal fondo federal de financiación de la investigación científica en Brasil, pasa por un momento de retracción e incertidumbre

El FNDCT financió los estudios de ingeniería de la represa hidroeléctrica de Itaipú...

Jonas de Carvalho/ Flickr

El futuro del Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), la principal herramienta de financiación de la investigación científica y la innovación del gobierno federal brasileño, que cumplió 50 años a finales de junio, es incierto. Desde 2015, sucesivos bloqueos presupuestarios decretados por el gobierno hicieron que el dinero disponible en dicho fondo sea cada año menor que el año anterior, comprometiendo así el costeo de becas y proyectos de investigación en universidades y empresas. La propuesta de ley presupuestaria que está en tramitación en el Congreso prevé que el FNDCT recaudará más de 6.400 millones de reales en 2020, pero solo 600 millones estarán libres para inversiones; otros 1.600 millones de reales abastecerán líneas de crédito a empresas de la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep), mientras que más de 4 mil millones quedarán retenidos. En 2019, se llevan gastados 421 millones de reales de un presupuesto aprobado de 851 millones, equivalente al 45% de los pagos realizados en 2015, que llegaron a los 2.390 millones de reales.

La gestión del FNDCT también puede cambiar en 2020. Una propuesta presentada por el Ministerio de Economía en septiembre, si bien todavía no ha sido oficializada, propone transferir la administración del fondo de la Finep al Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES), girandpo al banco el dinero bloqueado en los últimos años. Dicha propuesta también sugiere el reemplazo del FNDCT, que recibe recursos de diferentes sectores de la economía, por un fondo abastecido por aportes de la Unión. La idea de desplazar la gestión hacia el BNDES ya se contempló anteriormente y su efecto natural sería el vaciamiento de la Finep, pues la agencia utiliza los recursos del fondo para ofrecer crédito e inversiones no reembolsables a empresas y para solventar la infraestructura de investigación de instituciones científicas. El Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones (MCTIC), al cual se subordina la Finep, perdería capacidad de articulación al verse privado de esos recursos.

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De concretarse este cambio, podrá representar el fin de un instrumento que sobrevivió a varias reorganizaciones del sistema de financiación de la ciencia y la tecnología en Brasil. Concebido en el apogeo del período militar (1964-1985), el FNDCT se creó mediante un decreto con fuerza de ley firmado el 31 de julio de 1969 por el entonces presidente de la República, el general Arthur da Costa e Silva, y desde principios de la década de 1970 se convirtió en el brazo financiero de una política de Estado que asociaba el crecimiento del país a su capacidad de formar investigadores y establecer una infraestructura científica y tecnológica competitiva. Como parte de la misma estrategia, se crearon en ese momento instituciones como la Finep y la Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa), y se reformularon el Instituto Nacional de Metrología, Calidad y Tecnología (Inmetro) y el Instituto Nacional de la Propiedad Intelectual (Inpi).

Es extensa la lista de proyectos de investigación que patrocinó el FNDCT. El fondo fue crucial para montar laboratorios en universidades y crear las bases del sistema de posgrado de Brasil. La cantidad de operaciones del FNDCT trepó de 26 en 1972 a 201 en 1978, con valores promedio de 2 millones de dólares por proyecto. Con ese aporte, el número de carreras de posgrado aumentó de 125 en 1969 a 974, 10 años más tarde. “El enfoque en esa primera fase recayó sobre la infraestructura de investigación, a ejemplo de la financiación para la estructuración de laboratorios en instituciones como la Universidad de São Paulo y las principales universidades federales”, afirma Luiz Martins de Melo, analista de la Finep y docente del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro (UFRJ). Otra vertiente de la Finep durante sus primeros años apuntó a la factibilidad de los estudios sobre grandes proyectos de infraestructura del país. Los proyectos de ingeniería de la hidroeléctrica de Itaipú y del puente Río-Niterói fueron costeados por el fondo. En un segundo momento, las empresas interesadas en realizar investigación y desarrollo (I&D) pasaron a contar con una línea de crédito financiada por el FNDCT: a partir de 1976, el 30% de sus recursos abasteció al programa denominado Apoyo al Desarrollo Tecnológico de las Empresas Nacionales (ADTEN). El apoyo a la innovación, que se convertiría en la principal vocación de la Finep, ya era una preocupación del gobierno cuando se creó el FNDCT. “A mediados de la década de 1960, se constató la necesidad de estructurar los mecanismos para la financiación de la innovación y el BNDES asumió esa misión. Posteriormente se comprobó que las lógicas de financiación de activos intangibles eran peculiares y se creó la Finep”, aclara Martins.

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La ambición de lograr un crecimiento vigoroso y sostenible aparecía expresada en el 2º Plan Básico de Desarrollo Científico y Tecnológico (PBDCT), lanzado en 1976, que preveía inversiones de alrededor de 2.500 millones de reales en investigación en áreas tales como energía, agropecuaria y desarrollo regional en los años siguientes. “Fue la política de ciencia y tecnología más impresionante que tuvo Brasil”, afirma Carlos Américo Pacheco, profesor del Instituto de Economía de la Universidad de Campinas (Unicamp) y director presidente del Consejo Técnico Administrativo de la FAPESP. En la presentación del 2º PBDCT, el economista João Paulo dos Reis Velloso, ministro de Planificación, resumió sus propósitos: “Si vamos a invertir tantos miles de millones en un plan como este, debemos asegurarles relevancia a la ciencia y la tecnología que se van a hacer en la vida del país. Relevancia en varios campos. Inicialmente, en términos de soluciones tecnológicas para el actual estadio de desarrollo industrial y para la situación de la crisis de energía y los problemas de balanza de pagos”, escribió, advirtiendo empero que ese reto requería un abordaje amplio. “Se evitó de entrada el planteo de falsos dilemas”. La investigación básica, la investigación aplicada y la innovación tecnológica tienen que ir de la mano. De lo contrario, faltará tino y desperdiciaremos recursos públicos”.

Los efectos de la crisis del petróleo y el aumento de la inflación fulminaron las expectativas de crecimiento, pero se le atribuye a la inversión en investigación científica y en capacidad industrial la resiliencia de las empresas durante el período de retracción que se instaló al final de la década de 1970. En esta fase, sin embargo, el FNDCT perdió aliento. Entre 1979 y 1984, los recursos transferidos por la Unión cayeron a tan solo un 30% del período anterior, a la vez que la cantidad de operaciones se triplicó de 201 para 663, y el dinero se atomizó: el valor promedio de las operaciones cayó a tan solo un 10% de lo que era antes. La creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología dio un nuevo impulso al FNDCT en 1985. Partiendo de un nivel alrededor de 60 millones de dólares aquel año, el gobierno federal, desde entonces civil, logró garantizar montos anuales de 90 millones de dólares hasta 1988. En ese período, se instituyó un programa de emergencia para reequipar laboratorios. A partir de 1989, sin embargo, la crisis económica asociada a la hiperinflación hizo desplomar los giros de la Unión, que llegaron a 30 millones de dólares en 1991.

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El FNDCT obtuvo una segunda vida a finales de la década de 1990 con la creación de los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología, que se convirtieron en su principal fuente de recursos. De los 16 fondos sectoriales, 14 están vinculados a segmentos de la economía tales como petróleo, energía, salud y biotecnología, mientras que dos son de carácter transversal, orientados a proyectos que promuevan la interacción entre universidades y empresas y para la mejora de la infraestructura de las instituciones científicas. Cada fondo se abastece de recursos específicos. El de energía, por ejemplo, recibe entre el 0,3% y el 0,4% de la facturación de concesionarias del sector eléctrico. El de petróleo y gas, que recibía un porcentaje de las regalías de la producción, perdió esa fuente de recursos en 2013, cuando el Congreso reguló la explotación del petróleo de la capa oceánica presal.

El objetivo de los fondos sectoriales consistía en complementar las transferencias de la Unión al FNDCT y emplear la mayor parte de los recursos recaudados para financiar la investigación científica de interés de cada sector, para lo cual cada fondo contaría con un comité gestor encargado de seleccionar los proyectos. En la práctica, ese dinero reemplazó a las transferencias de la Unión y el carácter sectorial de la inversión en investigación se desvirtuó. El FNDCT empezó a contemplar el apoyo a eventos y proyectos sin vínculo con las agendas sectoriales y otros puntos de la política industrial del gobierno. Un informe elaborado en 2016 por la Comisión de Ciencia y Tecnología del Senado apuntó desaciertos en la conducción de los fondos sectoriales, especialmente la “captura del FNDCT” por parte del MCTIC, que pasó a contar con los recursos para sus programas y a ejercer un control sobre el comité de coordinación. “Los fondos sectoriales fueron perdiendo eficacia con el avance de las acciones de carácter transversal”, explica Pacheco, quien fue uno de los mentores de los fondos como secretario ejecutivo del Ministerio de Ciencia y Tecnología y presidente del Consejo de Administración de la Finep entre 1999 y 2002. Un ejemplo de ello ocurrió entre 2013 y 2015, cuando más de 2 mil millones de reales en recursos del FNDCT costearon un programa de intercambio internacional para estudiantes de carreras de grado, el Ciencia sin Fronteras.

Léo Ramos Chaves …y la ampliación del Laboratorio de Integración y Pruebas del InpeLéo Ramos Chaves

La necesidad de buscar nuevas fuentes de ingresos y de reestructurar los fondos sectoriales ya se venía discutiendo. Hace dos años, el entonces presidente de la Finep, Marcos Cintra, propuso que el FNDCT dejara de tener un carácter contable y se convirtiera en un fondo financiero, de manera tal que los recursos retenidos o incluso bloqueados pudieran generar rendimientos y elevar las inversiones. Pero la idea no prosperó. Para João de Negri, economista del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea) que participó de una evaluación de la eficacia del FNDCT al comienzo de la década, el fondo ha sido una herramienta importante y debe seguir en la esfera de influencia del MCTIC, pero debe reformulárselo, evitando así la atomización de recursos y retomando algunas ambiciones de los tiempos de su creación. “Lo fundamental, hoy en día, consisten en hacer que la ciencia brasileña gane en escala y disponga de grandes laboratorios en los que se puedan llevar a cabo investigaciones en áreas de la frontera del conocimiento, como la inteligencia artificial y la biotecnología”. Según De Negri, esto ayudaría a la economía a ganar y a escapar de períodos de estancamiento que comprometen la capacidad del país de financiar adecuadamente la ciencia, la tecnología y la innovación.

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