Los políticos deben suspirar nostálgicos recordando aquellos tiempos en que Washington Luiz decía: “gobernar es construir carreteras”. “Una de las rupturas de época más significativas en Latinoamérica se refiere a los nuevos criterios de legitimación, según los cuales ciertas categorías “económicas” se convirtieron en valores sociales y en criterios de desempeño político mediante los cuales la sociedad juzga a sus gobernantes”, analiza la cientista política Lourdes Sola. “Los objetivos que antes eran tenidos por ‘económicos’, tales como estabilidad y disciplina monetaria, se volvieron inteligibles para la población y para los formadores de opinión, pasando a formar parte de sus aspiraciones y expectativas, a punto tal de adquirir el estatuto de ‘patrimonios públicos'”, observa la investigadora, coordinadora del Proyecto Temático intitulado La construcción de la autoridad monetaria y democracia: la experiencia brasileña en el contexto de la integración económica en escala global, llevado a cabo con el apoyo de la FAPESP.
En los días actuales todo, desde la capacidad para obtener una hipoteca para comprar una vivienda nueva hasta el índice general de inflación, es en cierta forma determinado acorde con la política monetaria y financiera del gobierno, sostiene la profesora. “Después, es preciso tener un foco más amplio, que aborde la autoridad monetaria como una modalidad de autoridad política”. Lourdes apunta que con la democratización la estabilidad macroeconómica pasó a funcionar como activo electoral importante, pues la masa del electorado estaba cansada de las antiguas políticas económicas basadas en shocks y en un crecimiento implusado por la hiperinflación. “De allí deriva un desafío para los gobiernos de las nuevas democracias: ellos dependen en gran medida del acceso a los mercados internacionales de capital para mantener la estabilidad económica; la cual, a su vez, es necesaria para responder a otras demandas que el electorado de masas asocia con la democracia, es decir, desarrollo económico y mayor bienestar material”.
La credibilidad
Es un dilema político más que hamletiano, pues significa agradar al mismo tiempo a intereses en general dispares de inversores extranjeros y del electorado interno. “El acceso a los capitales internacionales está condicionado a la obtención de credibilidad financiera, cuya conquista pasa por la desregulación de los mercados domésticos y por el libre flujo de capitales como principales mecanismos de ajuste”. Esta manera de integración, sin embargo, lleva a una creciente exposición a shocks exógenos. “Esto ocurre en un contexto de democratización que introdujo en la escena política a un electorado de masas que se caracteriza por su baja tolerancia a la inestabilidad y a las trayectorias recesivas de la economía, provocadas por el alto grado de exposición a ‘shocks externos'”, evalúa Lourdes. “Todo esto quedó en evidencia en las últimas elecciones, cuando por el lado de la clase política, una vez constatado que el grueso de la población era favorable a la estabilidad, los candidatos de oposición la reivindicaron como un valor, es decir, se presentaron como parcialmente continuistas. El Partido de los Trabajadores (PT) y Lula, es decir, más que cualquier otro, tal como se puede leer en la Carta a los brasileños“, recuerda la autora. De allí que si la reestructuración de la autoridad monetaria está en la cima de la lista de las reformas institucionales, en la cumbre de esta nueva estructura se ubica la delicada cuestión de la autonomía del Banco Central (BC).
Loco
“La consolidación de un nuevo diseño institucional, con la autonomía del BC, todavía depende de mayor profundización de las discusiones y de su entendimiento por la sociedad”, afirma el ministro de hacienda, Antonio Palocci. “Si en algún momento yo entendiera que la autonomía del Central podría hacer bajar las tasas de interés, sería loco si no lo hiciera”, afirmó el presidente Lula en su primera rueda de prensa. “Sin embargo, algo que parecía probable, el proyecto de autonomía funcional del Central en 2003, se frustró, aunque se tratara de una decisión en vías concreción, pues ese mismo año se ejecutó la reforma constitucional (el artículo 192, de la Constitución de 1988, que redefinía las incumbencias y la estructura de la institución), un paso adelante en dirección a la autonomía”. Por cierto, con la aprobación por parte del Congreso y del gobierno de Lula, con el apoyo de la oposición, del PT y de la base oficialista.
La gran disponibilidad de recursos en el mercado financiero internacional, la llamada liquidez, dio al gobierno brasileño la oportunidad de adiar el proyecto de autonomía. Mucho dinero en oferta diminuyó la preocupación con el riesgo y eso hizo bajar la presión internacional por la reestructuración del Central. “Pero, tarde o temprano, el mercado se calmará y la presión regresará, trayendo de vuelta el proyecto, un estímulo importante para recuperar la confianza de los mercados”, evalúa la investigadora. En la base de todo está el miedo permanente de los inversionistas extranjeros a los cambios acaecidos al calor de las disputas electorales, que hacen de Brasil un mar de incertidumbre, esta última una palabra odiada por el mercado financiero. De allí el anhelo de un BC “libre de presiones políticas”.
¿Pero libre de quién? El propio presidente Lula declaró en una entrevista que en su gobierno el Central ya tenía autonomía, lo que incluía a un presidente “blindado” con el status de ministro de Estado. “Es una autonomía de facto, si bien que parcial”, dice la autora. El precio de la libertad es la eterna vigilancia: el cliché de la Guerra Fría también se podría aplicar al proyecto del Central: ¿quién será el guardián del guardián? “Las cuestiones que deben discutirse son la naturaleza y los límites de la autonomía, como así también los procedimientos por los cuales deben regirse las metas de inflación. A su vez, cabe al Ejecutivo y al Congreso fijarlas, y a un Banco Central dotado de autonomía operativa cumplirlas”, evalúa Lourdes.
“Un segundo aspecto consiste en traer a debate público el diseño institucional de un Central autónomo, respetando las características del contexto brasileño. La ilusión de los defensores del modelo ortodoxo (antidemocrático, a mi modo de ver las cosas) es presumir que sólo existe un modelo de autonomía, cuando en realidad, a pesar de ser autónomos, los Bancos Centrales de Estados Unidos, Japón, Alemania y Francia son muy distintos”, recuerda Lourdes. Cabe recordar que el Banco de Inglaterra adquirió su autonomía en 1997, durante un gobierno del Partido Laborista.
El Banco Central de Brasil se creó el 31 de diciembre de 1964. Antes, la autoridad monetaria era ejercida por la Superintendencia de la Moneda y del Crédito (Sumoc), por el Banco do Brasil y por el Tesoro Nacional. “El BC nace en un régimen autoritario y tiene un carácter tardío con relación a los BCs de los demás países latinoamericanos. Y hay más: la centralización de los instrumentos monetarios en la institución también se dio tardíamente. De 1965 a 1985, el Central compartió controles sobre la oferta monetaria del país con el Banco do Brasil”, sostiene Lourdes. Curiosamente, en 1964, había intenciones serias de hacer de la institución un instrumento autónomo con relación a la política, una propuesta que derrotada tres años después, durante la Presidencia de Costa e Silva, a causa del expansionismo económico del entonces ministro Delfim Neto. “La historia de la autoridad monetaria en Brasil de la Posguerra, sin embargo, tiene menos que ver con la naturaleza del régimen político y más con el compromiso prioritario con el crecimiento acelerado y la industrialización sustitutiva”.
Centralismo
La autora pone de relieve que al cabo de años de centralismo político, la Constitución de 1988 trajo “la devolución de los poderes económicos y decisorios a las instancias estaduales, antes de la liberalización política en la órbita federal, lo que ayuda a explicar las dificultades afrontadas por el Ejecutivo posteriormente, siempre que se trataba de establecer una autoridad coordinada y de implementar una estrategia acordada que implicase el apoyo de los gobernadores”. Los estados empezaron entonces a actuar como fuerzas centrífugas en pro de la descentralización monetaria, en especial al usar a sus bancos estaduales para emitir dinero (Banespa, Banerj, entre otros), una especie de rebelión contra la autoridad constitucional del Central. Asimismo, con la inflación en alza, los grandes ganadores eran los bancos, incluidos los bancos públicos: cada año, entre 1990 y 1993, el sector bancario generaba un ingreso inflacionario sobre la base del 4% del PBI, con los bancos públicos apropiándose de las dos terceras partes del total.
El fin de la hiperinflación, a partir de 1994, dio vuelta el partido a favor del BC. “La capacidad de la institución para disciplinar a los bancos estaduales debe verse en el marco de un proceso de gradual que empieza en comienzos de 1980, impuesto por las crisis sucesivas vividas por estos bancos”. Una vez más el dilema era político: la conciliación entre la realidad democrática descentralizada, el federalismo brasileño y la necesidad de una centralización monetaria en el Central, a fin de instaurar la anhelada estabilidad económica. “El modelo de federalismo implementado gradualmente a lo largo del proceso de democratización influyó en el orden monetario al generar una multiplicidad de centros de poder rivales del gobierno federal”, dice la autora. “Así, mientras la autonomía estatutaria del BC no esté asegurada por un acto de delegación de la clase política y, por lo tanto, del Legislativo, la actual autonomía de la institución continúa dependiendo del fiat del presidente, es decir, de una decisión política, y no de una restricción institucional”, advierte Lourdes. “Pero el Legislativo no parece interesado en el tema. La agenda es pobre y no incluye la autonomía del Central, porque no es un objetivo relevante en términos electorales.”
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