CIENCIA POLÍTICA

Los poderes de la sociedad

Un diccionario abarca el universo de las políticas públicas en 197 entradas

Márcio Ferrari

Edición 245
jul. 2016

Jefferson Coppola La movilización convocada por las centrales obreras en el Día Nacional de Luchas en junio de 2013 reunió a 7.000 personas en São PauloJefferson Coppola

Si bien no resulta posible precisar con fecha de origen su aparición en las discusiones teóricas, el concepto de políticas públicas entró en el vocabulario corriente hace alrededor de 30 años en Brasil, de acuerdo con el politólogo Marco Aurélio Nogueira, coordinador científico del Núcleo de Estudios y Análisis Internacionales de la Universidade Estadual Paulista (Unesp), en São Paulo. La presencia de esta expresión “en el torrente sanguíneo de la sociedad” –lo cual comprende a gobiernos, partidos y organizaciones sociales– es, para Nogueira, un indicador de las transformaciones ocurridas en la relación entre el Estado y la sociedad durante las últimas tres décadas. “El concepto de políticas públicas es típico del siglo XX y, en su definición mínima, articula el poder público, las intervenciones planificadas y las situaciones sociales problemáticas”, afirma el investigador.

Sin embargo, el ciclo de elaboración e implementación de políticas públicas en contextos complejos como los de las democracias actuales excede las definiciones mínimas. Y comprende intereses de diversos sectores de la sociedad, en ocasiones conflictivos, que implican decisiones, gastos y conocimiento especializado, y todo esto requiere una amplia discusión y la formulación de estrategias. La ausencia de una conceptualización teórica adecuada para orientar estudios y acciones en este terreno fue lo que motivó la creación del Dicionário de políticas públicas, organizado por Nogueira y por el sociólogo Geraldo Di Giovanni, docente del Instituto de Economía e investigador del Núcleo de Estudios de Políticas Públicas (Nepp) de la Universidad de Campinas (Unicamp). La publicación salió recientemente en una segunda edición revisada y ampliada de la editorial de la Unesp, y contó con el apoyo de la Fundación del Desarrollo Administrativo (Fundap), un organismo de la gobernación de São Paulo que se destinaba a formar cuadros para la administración pública.

Fue un curso de gestión pública en la Fundap, que valía puntos en la selección de personal para la gobernación paulista, lo que llevó a ambos investigadores a pensar en el diccionario. “Nos percatamos de que faltaba un universo compartido de comunicación, accesible para cualquier persona, sobre un tema que requiere una formación sumamente especializada”, comenta Di Giovanni. “Nuestra primera idea fue un glosario, pero llegamos a la conclusión de que un diccionario podría constituir un instrumento más duradero como obra de referencia”. En parte con la inspiración del trabajo del filósofo político italiano Norberto Bobbio en su Diccionario de política (Siglo XXI, 1982), convocaron a expertos de todo Brasil y llegaron a 197 entradas escritas por 181 autores, entre ellos ambos organizadores.

Jefferson Coppola La mayor manifestación en São Paulo, en junio de 2013, al llegar a Ponte Estaiada: las protestas empezaron contra el aumento de los pasajes del transporte colectivoJefferson Coppola

La selección de los lemas se orientó inicialmente hacia temas directamente ligados a políticas públicas y luego se amplió a áreas y conceptos correlativos. Entre estos últimos, se incluyeron la democracia –entrada a cargo de José Álvaro Moisés, director del Núcleo de Investigaciones de Políticas Públicas de la Universidad de São Paulo (Nupps-USP)– y la burocracia, del propio Marco Aurélio Nogueira. “Tuvimos la preocupación de garantizar una gran cobertura geográfica de las regiones de actuación de los colaboradores, de Rio Grande do Sul hasta Maranhão, y de abrir la selección a especialistas jóvenes”, comenta Di Giovanni. Una orientación en la elección de los colaboradores fue la inclusión de analistas de grupos paralelos al mundo académico, como el traductor y ensayista Luiz Sérgio Henriques, de la revista electrónica Gramsci e o Brasil. Se apuntó hacia una perspectiva de interés para el país, con entradas tales como clientelismo, fidelidad partidaria y transferencia de renta condicionada.

La Constitución
Nogueira define el concepto de políticas públicas como “un hijo teórico” del Estado de bienestar social, sistema que prevaleció en el período de posguerra, con facciones diversas, en las democracias europeas en carácter de modelo de atención amplio de las demandas de la sociedad referentes a las buenas condiciones de vida. No existiría el concepto de política pública sin que, previamente, no hubiese sido construido un consenso mínimo en cuanto a los derechos individuales y sociales que los ciudadanos pueden reivindicar. Estos derechos establecidos son lo que hacen que las políticas públicas se diferencien del asistencialismo, según Aldaíza Sposati, docente del Programa de Estudios Posgraduados en Trabajo Social de la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP) y autora de la entrada asistencialismo. Las acciones de este tipo, de acuerdo con la investigadora, son aquéllas que se ejercen con la expectativa de que se las vea como gestos de bondad a los cuales deben “retribuir” los beneficiados en forma de voto.

Para Di Giovanni, el período de intensas reivindicaciones de derechos sociales ocurrido en Europa durante la posguerra tuvo su correspondiente en Brasil durante los años de la redemocratización, y su manifestación más clara sería la Constitución de 1988. Un ejemplo de ello sería la figura de los consejos participativos municipales, prácticamente inexistentes en la época de la creación de la Carta Magna, pero que, según datos del Instituto Brasileño de Geografía Estadística (IBGE), sumaban 38.875 en Brasil en el año 2010. “Las políticas públicas quedaron en evidencia durante la redemocratización porque teníamos que reconstruir un país, y el tema entró en la agenda de los medios de comunicación”, explica Di Giovanni. “Era necesaria una intervención planificada, tal como había sucedido en el mundo.”

Jefferson Coppola Manifestantes en las calles: la mayoría de las banderas de 2013 se referían a políticas públicas consideradas mal atendidasJefferson Coppola

En Brasil, cobró fuerza en el período de la redemocratización el concepto de ciudadanía, un desarrollo de las declaraciones de derechos del hombre elaboradas por las revoluciones estadounidense y francesa en el siglo XVIII, según el politólogo José Álvaro Moisés. “La ciudadanía supone derechos civiles, políticos y sociales, y depende de la libertad y la igualdad política para hacerse efectiva”, dice Moisés. “Pero las elecciones y el derecho al voto no son suficientes como para asegurar el nexo entre los intereses de los ciudadanos y las políticas públicas adoptadas por el Estado”. El investigador propone el concepto de calidad de la democracia, por el cual la conexión entre derechos y políticas públicas se sostiene en la efectiva representatividad del Parlamento, en la independencia y la accesibilidad de la Justicia y por la necesidad de que los partidos políticos, “además de disputar el poder, creen oportunidades reales para que militantes, simpatizantes o simples votantes influyan en sus rumbos”.

Para Moisés, la falta de calidad de la democracia llevó a los manifestantes a las calles de las ciudades brasileñas en junio de 2013. Por un lado, la presencia masiva de banderas tales como educación y salud demostraron la incorporación de los derechos de la ciudadanía al vocabulario político general, de acuerdo con  el análisis de Di Giovanni, lo cual incluye “reivindicaciones antes relativamente marginales, como la democratización del transporte público”. Por otro lado, las instancias de poder público, que proveen servicios en general poco eficientes, no demostraron, según Moisés, entender las razones de los manifestantes y no supieron comunicar sus intentos de atenderlos. Al mismo tiempo, la multiplicidad de demandas que se llevaron a las calles, que iban desde los servicios básicos a los derechos civiles de las minorías, demostró un grado de complejidad en el campo de las políticas públicas que probablemente no había sido previsto por los gobernantes. “La organización de la sociedad en grupos de reivindicaciones y presiones es característica de las democracias modernas, pero nuestros representantes han demostrado dificultades para dar cuenta de ellas”, concluye Di Giovanni.

Libro
DI GIOVANNI, G.; NOGUEIRA, M. A. Dicionário de políticas públicas. 2ª ed. São Paulo: Unesp/ Fundap. 2015, 1.012 p.