PAULO VON POSEREs responsabilidad de la población el cuidar su ciudad, ayudar a planearla y decidir hacia dónde ésta debe caminar. Pero se hace difícil tomar cualquier tipo de iniciativa en medio a un enmarañado de termos, tales como “operación urbana por vía de consorcios”, “derecho de preempsión”, “otorgamiento oneroso del derecho a construir” o “edificación compulsiva”. Incluso el concepto de Plan Director, tan comentado hoy en día, es incomprensible para la mayoría de las personas.
Para ayudar a democratizar el lenguaje urbanístico, complicado hasta para aquéllos que están en contacto con éste, y hacerlo accesible a la comunidad, la Pontificia Universidad Católica de Campinas (PUCCamp), mediante un convenio con el Instituto Pólis (Instituto de Estudios, Formación y Asesoría en Políticas Sociales), ha creado el Kit de las Ciudades. Éste incluye un juego de RPG (role playing game, en su sigla en inglés) que simula conflictos de intereses en las ciudades.
Este proyecto, financiado en el marco del Programa de Políticas Públicas de la FAPESP, surgió a partir de una investigación del Instituto Pólis, una organización no gubernamental (ONG), y de la PUCCamp, que pretendía elaborar un programa de capacitación para personas que trabajaran con la legislación urbanística. “El público objetivo del proyecto abarca a los técnicos de municipalidades, miembros de movimientos pro vivienda, asociaciones vecinales, el mercado inmobiliario, operadores de derecho, urbanistas y universitarios, entre otros”, cuenta Paula Santoro, arquitecta y urbanista del Pólis.
En 2001, el Estatuto de las Ciudades fue aprobado en el Congreso Nacional, y con ello la reglamentación urbanística entró a la orden del día. “Los municipios siempre tuvieron necesidad de conocer las leyes y entender para qué sirven las mismas, pero con la aprobación del estatuto, el proyecto asumió una nueva dirección y conquistó nuevos apoyos y aliados, como el Lincoln Institute of Land Policy y la Caixa Econômica Federal, que ayudaron a hacer factible la producción del Kit con varios productos que no estaban inicialmente previstos”, comenta la profesora Raquel Rolnik, coordinadora del proyecto.
Con la nueva ley federal, la participación del público es obligatoria en varios procesos de elaboración, implementación y revisión de leyes urbanísticas y, con el estatuto en vigencia, más que un programa de capacitación, el proyecto del Pólis y de la PUCCamp se ha convertido en un instrumento de difusión. El Estatuto de las Ciudades suministra las directrices de la política urbana brasileña a nivel federal, estadual y municipal, y crea una nueva concepción de planeamiento del territorio. En éste están presentes una serie de principios sobre los conceptos de ciudad y de gestión urbana, y otros instrumentos para llegar a esos principios.
Las innovaciones de la ley residen en diversos campos, cuenta la arquitecta Paula Santoro. Posee instrumentos que pueden inducir formas de uso y de ocupación del suelo; en lugar de simplemente normativizar, delega a los municipios la definición sobre qué significa cumplir la función social de la ciudad y de la propiedad, establece una nueva estrategia de gestión, que incorpora la idea de participación directa del ciudadano en los procesos de decisión relativos al destino de la ciudad y a las alianzas para el desarrollo urbano. Es más fácil conocer todas estas novedades a través de la elaboración de un Plan Director, que deberá convocar a la población para pensar una ciudad mejor para todos. “La idea es que tengamos una ciudad en la que todos quepan”, explica Raquel Rolnik.
El Plan Director, como enseñan los urbanistas del Pólis, es la ordenanza municipal que define “qué ciudad que queremos”. Para llegar allí, es necesaria la definición de tres puntos: el destino de las inversiones; la regulación, es decir, todas las leyes, ordenanzas y normas que determinan el zoneamiento y el parcelamiento, entre otras cuestiones; y la gestión, que alude al modo de organización de la comunidad. De acuerdo con las reglas del estatuto, toda ciudad de más de 20 mil habitantes, o que forma parte de regiones metropolitanas, turísticas o incluso aquéllas que tiene grandes obras, que pueden poner en riesgo el medio ambiente o alterar en demasía la región, deberá obligatoriamente elaborar su Plan Director en un plazo máximo de cinco años.
La mayoría de las ciudades del estado de São Paulo ya tiene el suyo. En 1997, este mismo grupo de arquitectos llevó adelante una investigación referente al impacto de la aplicación de los nuevos instrumentos urbanísticos en ciudades del estado de São Paulo. En otras palabras, querían saber qué ciudades tenían y cuáles no tenían ya su Plan Director. Descubrieron que el 80% de las ciudades contaba con algún tipo de regulación, como su Ordenanza de Parcelamiento y su Código de Obras. Y el 65% contaba con su Plan Director. “El problema no es la falta de plan, sino con qué plan se cuenta”, dice Rolnik.
En una primera etapa del proyecto de capacitación de agentes, se concretaron convenios con tres ciudades del estado: Limeira, Guarulhos y Caraguatatuba, para la elaboración y el desarrollo de los instrumentos de comunicación. La elección de los municipios se basó en la cercanía con las instituciones involucradas, y también debido a que las mismas son representativas de las diferentes situaciones urbanas existentes en el estado de São Paulo.
En las ciudades escogidas, el grupo inició la identificación de las personas relacionadas con la legislación de dichos municipios. Asesores de comunicación, productores de video, publicistas e incluso una creadora de juegos, entre otros, fueron consultados para discutir qué producto de comunicación había que desarrollar, para qué público y en qué momento. Las consultoras modificaron los instrumentos de comunicación y se modificó todo el proyecto anterior. Estos profesionales, juntamente con los autores del proyecto, ayudaron a elaborar una guía del Estatuto de las Ciudades, un video, un curso a distancia en CD-ROM, un juego, un Banco de Experiencias y una gacetilla de radio. “Entendemos que ningún medio de comunicación funciona por sí solo”, analiza el urbanista Renato Cymbalista, también del Instituto Pólis.
Una simulación de negociación
El Juego del Estatuto de las Ciudades, bajo los moldes del RPG, es una simulación de una mesa de negociación de la cual participan los distintos actores de una determinada localidad. Hay tres ciudades “cuasi imaginarias”, basadas en historias verídicas, pero con informaciones y personajes ficticios. Para actuar en estas ciudades, cada participante asume un papel. Los jugadores deben utilizar los instrumentos urbanísticos previstos en el Estatuto de las Ciudades para negociar y resolver cuestiones.
Uno de los objetivos del juego es el ejercicio de la alteridad. Diferentes agentes de la comunidad intercambian sus papeles, entienden mejor cómo y por qué el otro piensa de una determinada manera y aprenden a negociar. El otro punto importante consiste en que, al discutir los conflictos con base en el estatuto, los protagonistas se familiarizan con la ley federal. Los investigadores ya han presentado el RPG en diversas ocasiones y ante diferentes públicos. Y los resultados, según informan, han sido excelentes. Los jugadores incorporan a los personajes, incluso hablan con su acento particular. “Yo he visto hasta representantes de movimientos pro vivienda sufriendo al actuar en el papel de empresario, por ejemplo”, afirma Paula Santoro.
El Juego de la Ciudad será el último instrumento del Kit de la Ciudad que se utilizará. Éste sirve también como para que los orientadores observen y evalúen si el estatuto ha sido asimilado. El primer instrumento de comunicación del Kit que se usará será el video, que tiene un impacto emocional, sin pretensión didáctica, y es utilizado para atraer el interés del público. El CD con gacetillas de radio es un apoyo a la implementación del Plan Director, pero aborda cuestiones genéricas. La cartilla utiliza un lenguaje popular, abordando el estatuto con base en los problemas de la ciudad. Existe también un Banco de Experiencias, con iniciativas de política urbana que ya están siendo utilizadas por algunos municipios.
ElKit es gratuito y ya ha sido solicitado por ciudades de todo el país. Es entregado únicamente a personas jurídicas (universidades, ONGs, municipalidades, escuelas, asociaciones vecinales y movimientos populares). Actualmente el grupo de urbanistas se aboca a la difusión del material y a la realización de talleres para multiplicadores de ese contenido en todo Brasil. También están desarrollando un sitio en internet (www.estatutodacidade.com.br) que contendrá todo el material y será un lugar de encuentro para intercambiar experiencias.
El Proyecto
Programa de Capacitación de Agentes Públicos y Sociales para la Formulación de Políticas Locales de Regulación Urbanística (nº 98/14180-9); Modalidad Programa de Políticas Públicas; Instituición Socia Instituto Pólis; Coordinadora Raquel Rolnik – PUCCamp; Inversión R$ 146.444,78
