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Financiamiento

Un ciclo interrumpido

Los indicadores ministeriales de ciencia y tecnología en Brasil muestran los efectos de la recesión sobre los gastos en investigación y desarrollo en 2016

El año 2016 significó el final y la inversión de un ciclo, que duró cuatro años consecutivos en los cuales las inversiones brasileñas en investigación y desarrollo (I&D) aumentaron de forma regular y sólidamente. El gasto nacional en I&D ese año llegó al 1,27% del Producto Interno Bruto (PIB), por debajo del 1,34% de 2015, que fue un récord histórico. En cifras ajustadas por la inflación para 2016, la disminución fue del 9%, de 87.100 millones de reales a 79.200 millones de reales de un año al otro. El PIB brasileño retrocedió un 3,6% en 2016, en un momento agudo de recesión. Estos datos forman parte de un vasto diagnóstico de 164 páginas de cuadros y estadísticas que conforman la edición 2018 de Indicadores Nacionais de Ciência, Tecnologia e Inovação, una publicación del gobierno federal que salió en octubre.

El gasto en I&D constituye una medida del esfuerzo de un país para estimular el desarrollo. Y abarca una variedad de actividades de empresas, universidades y otras instituciones científicas, que incluyen resultados de investigación básica y aplicada, el lanzamiento de nuevos productos y la capacitación de investigadores y profesionales calificados. La merma observada en Brasil afectó tanto al gasto público, que pasó de 45.500 millones de reales en 2015 a 41.500 millones de reales en 2016, como a los gastos empresariales, que pasaron de 41.600 millones de reales a 37.700 millones de reales en idéntico período, en cifras ajustadas de acuerdo con la inflación, según los cálculos realizados por el Ministerio de Ciencia, Tecnología, Innovación y Comunicaciones (MCTIC). “Debido a todo lo que sucedió en 2016, con la desaceleración de la producción industrial y las limitaciones presupuestarias que el gobierno tuvo que afrontar, esperaba una caída aún mayor y me sorprendió”, dice el ingeniero Álvaro Prata, secretario de Desarrollo Tecnológico e Innovación del MCTIC entre 2016 y 2018.

Según los datos, los recortes presupuestarios del gobierno federal que involucraron gastos en I&D fueron relativamente modestos en general: en cifras ajustadas por la inflación de 2016, la reducción fue de poco más del 9,3% entre 2015 y 2016. Pero el recorte golpeó en forma especialmente dura a la inversión del entonces Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación (MCTI), que vio este tipo de gastos caer del 27,5% −de 6.040 millones de reales a 4.380 millones de reales, de acuerdo con Indicadores−, lo que compromete su capacidad para financiar proyectos en las instituciones científicas, en las universidades y en las empresas innovadoras a través de organismos tales como el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq) y la Financiadora de Estudios y Proyectos (Finep). “Las empresas dependen de incentivos para invertir en I&D, y el volumen de convocatorias de la Finep que ofrecen recursos no reembolsables para proyectos de innovación empresarial se ha reducido drásticamente en los últimos años”, dice Luiz Fernando Vianna, presidente de la Asociación Brasileña de Instituciones de Investigación e Innovación Tecnológica (Abipti).  En mayo de 2016, el MCTI se fusionó con Comunicaciones, una cartera cuyo presupuesto de I&D creció un 6,3% en el año, llegando a 229 millones de reales.

El Ministerio de Educación (MEC), que concentra la mayor parte del gasto federal en I&D, registró una caída del 9,3% en el gasto entre 2015 y 2016, de 17.600 millones de reales a 15.900 millones de reales en montos ajustados por la inflación. La cartera de Agricultura, a la que está vinculada la estatal Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria (Embrapa), y la de Salud, que también invierte en investigación científica, tuvieron un aumento en los gastos corregidos de I&D del 28% y el 32%. respectivamente (véase el gráfico). “Como es difícil reducir los gastos salariales, el recorte del presupuesto fue más intensa en comparación con los llamados recursos discrecionales, como las inversiones en proyectos, que afectaron a los ministerios de manera desigual”, dijo el presidente de la Academia Brasileña de Ciencias (ABC), físico Luiz Davidovich.

Esta estrategia, señala, puede tener sentido cuando solo hay una dificultad temporal en la financiación de la ciencia, porque el daño de retrasar la realización del proyecto se mitiga mediante su reanudación un poco más tarde. “Pero en Brasil los recortes se están volviendo crónicos”, reflexiona. El científico recuerda que los recortes del MCTIC se repitieron en 2017 y 2018, y se proyectan en el presupuesto de 2019. “Hay un aumento nominal en el presupuesto, que, sin embargo, embute una capitalización de 1.500 millones de reales de las estatales Correios y Telebrás”, dice. En los cálculos de la ABC, los fondos de becas del CNPq caerán un 25% este año. La Finep, en tanto, tendrá solo 1.000 millones de reales de los 4.000 mil millones de reales recaudados para el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT). “Los recursos restantes, que podrían impulsar la innovación en Brasil y favorecer el crecimiento económico, se retendrán una vez más y se utilizarán para pagar las deudas del gobierno”.

Los recortes afectaron al presupuesto del entonces Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación con mayor severidad en 2016

Según el presidente de la ABC, el largo ayuno de inversiones está haciendo que la investigación científica brasileña se vuelva menos competitiva. “En el área agrícola, por ejemplo, he escuchado informes sobre la obsolescencia de los equipos de Embrapa y la imposibilidad de mantenerse al día con la evolución de las tecnologías avanzadas que son fundamentales para la agricultura moderna”. Álvaro Prata, del MCTIC, considera que el ministerio logró preservar proyectos estratégicos, como la construcción de la fuente de luz sincrotrón Sirius, en Campinas, y a finales de 2016 y en 2017 logró cumplir compromisos atrasados con proyectos científicos al recibir 731 millones de reales de un programa de regularización de recursos que los brasileños mantienen en el exterior.  “Esto ha ayudado a aliviar la caída del presupuesto y a mantener funcionando el sistema de ciencia y tecnología.”

Según los Indicadores del MCTIC, el monto de gastos en I&D de Brasil en 2016 es comparable en paridad de poder adquisitivo con el de Rusia y se ubica por delante de países tales como Italia y Canadá, aunque representa un tercio de la inversión de Alemania, el 9% de la China y un 8% de la de Estados Unidos. Y al medir la inversión en relación con el PIB nacional, el 1,27% de Brasil superó las tasas de España, Rusia, México y Argentina, igualó a las de Portugal e Italia y quedó por debajo de China (un 2,11% de PIB), Estados Unidos (un 2,74%) y Corea del Sur (un 4,23%).

En la composición del gasto brasileño en I&D en 2016, el 0,67% del PIB provino de recursos públicos y el 0,6% de las empresas. Las comparaciones internacionales compiladas muestran que, en los países desarrollados, la participación privada en los esfuerzos de I&D suele ser mucho mayor que la participación pública. Mientras que en Brasil las erogaciones empresariales no llegan al 50% del total, en Estados Unidos ascienden al 62%, en Correa del Sul son del 75%, en China llegan al 76% y en Japón, al 78%.

El ingeniero químico Pedro Wongtschowski, presidente del Consejo de Administración de Ultrapar Participações y del Instituto de Estudios de Desarrollo Industrial (Iedi), afirma que la pérdida de rentabilidad del sector industrial en Brasil explica la caída de la inversión empresarial en I&D. En su opinión, comprender esta dinámica resulta fundamental para superar las barreras actuales. La expectativa del sector industrial indica que, en los próximos años, habrá una simplificación de la estructura tributaria brasileña. “Junto con las mejoras en la infraestructura, esto las ayudaría a las empresas a ser más competitivas y a recuperar la rentabilidad en un círculo virtuoso que puede estimular la inversión en I&D”, dice Wongtschowski, quien integra el Consejo Superior de la FAPESP.  Y apunta a su vez una distorsión del sistema brasileño de ciencia, tecnología e innovación, tal como lo demuestran los datos de MCTIC: el hecho de que la Ley de Informática representó el 69% de todas las exenciones fiscales del gobierno federal relacionadas con incentivos a I&D en las empresas.  “La Ley de Informática tiene efectos limitados en la promoción de la I&D. De hecho, se la creó como una compensación para asegurar la supervivencia de la industria informática que se encuentra fuera de la Zona Franca de Manaos”, dice.

El rendimiento de las empresas brasileñas innovadoras, pondera, se ubica muy por debajo de lo deseable. “De un universo de 117 mil empresas brasileñas que realizaron I&D en 2014, solo 4.289 lo hacían de manera continua. Es una cifra muy baja, que explica en parte de la creciente brecha tecnológica entre las empresas brasileñas e internacionales, el déficit comercial y el crecimiento de las importaciones”, afirma Wongtschowski, citando datos de la encuesta Pesquisa de Inovação (Pintec), realizada cada tres años por el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). A su juicio, los datos sobre I&D empresarial presentados en los Indicadores del MCTIC pueden estar sobredimensionados. En 2014, los Indicadores se valieron de datos de la Pintec, que evaluó el esfuerzo de innovación de más de 130 mil empresas. Pero en 2015 y 2016, años en que no hay datos disponibles de la Pintec, se requiere el uso de proyecciones. Según el MCTIC, las estimaciones de I&D empresarial de 2015 y 2016 se actualizaron con base en la información reportada por un grupo de empresas que utilizaron las exenciones de impuestos de la denominada Ley del Bien para invertir en I&D. “Si bien estas cifras recientes se basan en solo mil empresas, las de la Pintec constituyen un universo mucho más amplio y confiable”, dice.

Incluso en 2014, cuando los datos recopilados por la Pintec estaban disponibles, hay evidencias de que las estimaciones del MCTIC fueron más altas que la realidad. “Las estimaciones basadas en la correlación entre el gasto empresarial en I&D y la Formación Bruta de Capital Fijo [FBCF], uno de los componentes del PIB, indican efectivamente que la estimación del MCT está sobredimensionada a partir de 2014. En 2014, el año de la última Pintec, el valor estimado por el MCTIC excede en un 10% el valor calculado por la Pintec, lo que implica un error en el gasto nacional en I&D en 2014 del 0,05%”, afirma el director científico de FAPESP, Carlos Henrique de Brito Cruz. El FBCF es el principal indicador de las Cuentas Nacionales del Instituto Nacional de Geografía y Estadística (IBGE) y mide cuánto aumentaron las empresas sus activos de capital.

Según Renato Pedrosa, docente del Departamento de Política Científica y Tecnológica del Instituto de Geociencias de la Universidad de Campinas (Unicamp) y coordinador del Programa FAPESP de Indicadores de Ciencia, Tecnología e Innovación en São Paulo, las estimaciones desarrolladas por la FAPESP alcanzaron resultados más precisos. Los modestos resultados en I&D empresarial en 2015 y 2016, tomando como referencia en lugar de la información de las empresas que se benefician de la Ley del Bien, precisamente la FBCF, que, en el caso mundial, muestra una relación directa y fuerte con los gastos empresariales en I&D. “Esta metodología se ha mostrado sumamente robusta, prediciendo con relativa precisión los datos sobre los gastos empresariales que las Pintec aportan cuando se publican”, dice Pedrosa.

Según esta metodología, los gastos de I&D de las empresas brasileñas en 2016 fueron de 29.800 millones de reales, mientras que los Indicadores del MCTIC indican un valor mucho mayor, de 37.700 millones de reales. “Tomando 2014 como año de referencia, cuando se llevó a cabo la Pintec, que resultó en una participación del 0,57% del PIB en lo concerniente a los gastos de las empresas, existe una divergencia de estimaciones en los años siguientes: para la FAPESP, en 2015 y 2016 este indicador cayó, lo que representa un 0,52% y 0,48% del PIB respectivamente, mientras que, para el MCTIC, se elevó al 0,61% en 2015 y luego retrocedió al 0,57% del PIB en 2016”, compara.

Una divergencia aún más significativa aparece en el gasto público estadual en São Paulo, donde las estimaciones del MCTIC son aproximadamente un 70% más altas que las de la FAPESP para 2016. Tal como señaló Pedrosa, las diferencias, que fueron pequeñas en 2010, comenzaron a crecer después de ese año y llegaron a más de 4 mil millones de reales en 2015 y 2016. Según las estimaciones del MCTIC, los gastos estaduales aumentaron de 5 mil millones de reales en 2010 a 10.6 00 millones de reales en 2016. En tanto, en las estimaciones del programa de la FAPESP pasaron de 4.890 millones de reales en 2010 6.300 millones de reales en 2016. “En un contexto de recesión desde 2014, no era de esperarse un crecimiento en el gasto estadual. Las estimaciones de la FAPESP muestran que hubo un pico en 2013, una caída en 2014 y una ligera oscilación a partir de entonces. Estos datos son compatibles con los presupuestos de las universidades de São Paulo de ese período”, dice Pedrosa.

Según el MCTIC, las inversiones en I&D realizadas en los estados brasileños en 2016 mantuvieron la misma distribución que en años anteriores. São Paulo representó el 71,7% del gasto total, seguido por Río de Janeiro (7%), Paraná (6,6%), Bahía (2,5%), Minas Gerais (2,2%) y Santa Catarina (1,7%). La mayoría de los estados pudieron aumentar sus inversiones en I&D en 2016 en comparación con el año anterior. Entre las excepciones se encuentran el Distrito Federal (50% de caída), Santa Catarina (-17,2%) y Río de Janeiro (-7,3%).

En una consulta realizada por la ABC y la Sociedad Brasileña para el Progreso de la Ciencia (SBPC), el nuevo presidente de la República, Jair Bolsonaro, planteó como meta al final de su mandato aumentar el gasto en I&D al 3% del PIB. Ese objetivo es más ambicioso que la propuesta realizada por el gobierno federal en 2016 en la Estrategia Nacional de Ciencia y Tecnología, cuyo objetivo era llegar al 2% del PIB para I&D en 2019. Las promesas de aumentar este porcentaje a menudo suceden. El capítulo de Brasil del Unesco Science Report de 2010 informa que, en 2003, el entonces presidente Luiz Inácio Lula da Silva había prometido ampliar el gasto al 2% del PIB en 2006.  En 2007, cuando la intensidad era del 1,07% del PIB, el gobierno anunció planes para aumentarlo al 1,5% en 2010. El capítulo brasileño, firmado por el director científico de la FAPESP, Carlos Henrique de Brito Cruz, y por Hernan Chaimovich, presidente del CNPq entre 2015 y 2016, muestra que entre 2002 y 2008 la intensidad de los gastos de I&D en Brasil avanzó un 10%, pasando del 0,98% del PIB al 1,09% del PIB en el período.  El crecimiento del gasto fue más lento que el crecimiento del PIB en idéntico período, que tuvo una tasa acumulada del 27%.

En el capítulo sobre Brasil de la edición 2015 del Unesco Science Report, elaborado por Renato Pedrosa y Hernan Chaimovich, se observa una nueva promesa, ahora para 2014: Brasil debería alcanzar el 0,90% del PIB en gastos privados de I&D. Esto fue nuevamente frustrado. Según el MCTIC, la tasa fue del 0,60% del PIB para los gastos privados de I&D en 2014, incluida la educación superior privada, y se mantuvo en ese nivel en 2016. También se registra una caída de la inversión medida por el FBCF cuando se había prometido elevarla al 22,4% del PIB. En 2016 fue del 15,5%, inferior al 19,9% registrado en 2014, en valores corregidos por la inflación. En 2018, la inversión ha venido mostrando una recuperación, para llegar al 16,9% del PIB en el tercer trimestre del año.

La caída de las inversiones de las empresas en I&D en 2014 y 2015 puede ser mayor que las estimadas por el gobierno federal brasileño

En el documento enviado a la ABC, el nuevo presidente también propuso “una gestión eficiente y orientada a resultados para alcanzar no solo la meta de inversión sino también el resultado de esta inversión para la población” y una mayor sinergia del MCTIC con otros ministerios en proyectos en las áreas de saneamiento, salud, nuevas energías y en la lucha contra la sequía en el nordeste de Brasil. Davidovich, de la ABC, está de acuerdo en que debe crearse una agenda nacional de desarrollo en el país que integre el trabajo de los investigadores y las universidades. “La innovación tecnológica es clave para aumentar el PIB de un país, y asegurar la inversión en medio de las crisis es importante incluso para superarlas, tal como lo hacen naciones como China, Corea del Sur y Alemania”, dice.  “Una agenda para el desarrollo científico y tecnológico podría privilegiar áreas en las cuales contamos con ventajas, tales como las de biotecnología aplicada a la biodiversidad, las energías renovables y la agricultura. Un ministerio de ciencia y tecnología con una visión transversal constituye una idea interesante.”

La economista Fernanda de Negri, investigadora del Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), lanzó recientemente el libro Novos caminhos para a innovação no Brasil, en el que enumera los desafíos tendientes a desbloquear el desarrollo en el país, tales como tomar medidas para impulsar el dinamismo de la economía, fortalecer la infraestructura científica y aumentar la selectividad en la asignación de recursos de investigación. Subraya la importancia de ampliar el impacto y el alcance de la ciencia que produce Brasil y sugiere dirigir parte de las inversiones públicas en I&D hacia la resolución de problemas sociales importantes, tales como mejorar la movilidad urbana y la gestión del sistema de salud pública o el desarrollo de las energías renovables. Fernanda de Negri cita la estrategia de la National Science Foundation, la principal agencia de apoyo a la ciencia básica en Estados Unidos, que seleccionó 10 temas principales de interés para la sociedad con el objetivo de concentrar las inversiones, tales como la construcción de una infraestructura para apoyar la ciencia de datos, el análisis del impacto de la tecnología en el futuro del trabajo y el esfuerzo tendiente a combinar diferentes disciplinas en la resolución de problemas de investigación. Sin embargo, a su juicio, la recuperación de las inversiones públicas en ciencia y tecnología constituye un requisito previo para iniciar el cambio. “Si bien hay una agenda de cambio que debe implementarse para mejorar la gestión universitaria, internacionalizar la investigación y mejorar la infraestructura científica, primero debemos recomponer el nivel de inversión pública y la capacidad del gobierno para generar políticas públicas de innovación”, dice la economista.

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