HÉLIO DE ALMEIDAMás vale tarde que nunca: este dicho puede valer para muchas situaciones, pero fue fatal para la ciudadanía brasileña. “Fue con un atraso de 40 años que se dio la llegada a Brasil del Estado de bienestar social, la incorporación del paradigma de los ‘años de oro’ del welfare state, adoptado por los países capitalistas centrales inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial. La aplicación de esa agenda, por medio de la Constitución de 1988, surgió en la hora equivocada y venía en sentido contrario de la nueva agenda, neoliberal, que negaba ese proyecto”, explica Eduardo Fagnani, de la Unicamp, autor de la tesis doctoral intitulada Política Social de Brasil (1964-2002): entre la ciudadanía y la caridad.
“El proyecto de Estado de bienestar social, que se anunciaba en la llamada Constitución Ciudadana, como la definió Ulysses Guimarães, fue progresiva y calmamente destruido de 1990 en adelante, en pequeñas dosis, y el punto común de los 40 años analizados en la tesis es que, para los miserables, siempre se reservaron las sobras de un proceso de crecimiento que elevó al país al rol de una de las mayores economías del mundo”, observa el investigador.
En ese caso, lo de tarde significó nunca. “Se verifican dos movimientos opuestos de la trayectoria de la política social brasileña entre 1964 y 2002. Uno de ellos apunta hacia la estructuración de las bases institucionales y financieras típicas del welfare state en nuestro país, en un proceso esbozado a partir de los años 1930, con notable impulso en los años 1970, en la redemocratización, y que desembocó en la Constitución de 1988″, dice. “El otro apunta en sentido contrario: el de la desestructuración de aquellas bases. Después de las primeras contramarchas, en los últimos años de la transición democrática, la desestructuración de la frágil ciudadanía conquistada en 1988 cobró bríos a partir de 1990”. En la travesía, que Fagnani divide en cuatro etapas históricas, el Estado de bienestar social se transforma en distribución de migajas para los pobres.
Intervención
El sistema social brasileño comienza a emerger en los años 1930, pero tiene su primera “cara”, fea, por cierto, en el período de la dictadura militar, signado por la implementación de una estrategia de modernización conservadora, que potencializaba la capacidad de intervención del Estado. “Esta modernización hizo posible el aumento de la oferta de bienes y servicios para las clases de media y alta renta, pero su carácter conservador impidió que sus frutos se dirigieran a la población más pobre y tuvieron un impacto reducido en la redistribución de la renta”, analiza Fagnani.
Pero dejó marcas profundas en la política social: un financiamiento del gasto social de carácter regresivo; la centralización del proceso decisorio en el Ejecutivo; la privatización del espacio público y la fragmentación institucional. A partir de los años 1970 y más intensamente en el final del régimen, en los años 1980, las fuerzas de oposición comenzaron a formular una agenda cuyo núcleo era la construcción de un efectivo Estado de bienestar social, en que el Movimiento Democrático Brasileño (MDB) tuvo un papel de realce como agente catalizador. En 1984 ese ideario pasa a ser asimilado por el llamado Frente Liberal, el bloque de disidentes de la base de la dictadura, y, entre 1985 y 1986, por la retórica gubernamental de la Nueva República.
Así las cosas, la lucha ocurría dentro del propio Estado, provocando, en 1985, la creación del Ministerio de Reforma y Desarrollo Agrario (Mirad) y, un año después, la institución del seguro de desempleo. Poco después hubo iniciativas de cambios en el sistema previsional, en la salud, en la educación y se llegó incluso a implantar un programa de acciones emergentes de combate contra el hambre con los Programas de Suplemento Alimentario. Parecía que Brasil caminaba hacia el “mejor mundo entre los mundos posibles”. ¿Pangloss en los trópicos? La Constitución de 1988 parecía indicar ese camino.
“Fue una etapa fundamental, aunque inconclusa, de la factibilidad del proyecto de reformas socialmente progresistas. Por primera vez en la historia del país había un embrión de Estado de bienestar social, universal y ecuánime”, evalúa el investigador. “Su meollo residía en los principios de la universalidad y, de la seguridad social (en vez del seguro social, en que sólo tiene derecho quien contribuye), de la comprensión de la cuestión social como un derecho de ciudadanía, y no caridad o asistencia a la clientela”, evalúa el economista.
Estábamos al fin, como quería Voltaire, cuidando nuestro jardín. Pero el francés después dio lugar a la truculencia hobbesiana y las primeras contramarchas ocurrieron inmediatamente en 1989, con la fragmentación de la base de la Alianza Democrática. “Las fuerzas que habían servido de apoyo al régimen militar, en especial el Partido del Frente Liberal (PFL), volvieron al poder y, comandadas por el entonces presidente José Sarney, iniciaron el proceso de desestructuración del precario Estado de bienestar social, recién salido de las imprentas del Congreso”, sostiene el autor.
El Mirad fue extinguido y se perdió, dice Fagnani, la oportunidad de hacer, como en los países capitalistas avanzados, la necesaria reforma agraria en Brasil. En el Ministerio de Salud los defensores del Sistema Único de Salud (SUS), visto por el investigador como uno de los mayores programas gratuitos de salud del mundo, fueron sustituidos y y así sucesivamente. “El gobierno retornó al viejo camino de la dictadura, marcado por el clientelismo, la centralización financiera, el asistencialismo y la privatización de lo público. La tesis que surge apunta que el país sería ‘ingobernable’ con la nueva Constitución, argumento usado por los segmentos retrógrados cuyos privilegios habían sido arañados por ella”. El jardín se marchitaba.
El área económica de los sucesivos gobiernos post-dictadura sería el herbicida para matarlo. “Los equipos económicos siempre tenían argumentos técnicos sobre la no factibilidad financiera de las propuestas parlamentarias y el gasto social brasileño, aplicado en políticas que aseguraban derechos universales conquistados en la Constitución, se fue convirtiendo, progresivamente, en el villano de la estabilidad de la moneda y de las cuentas públicas. Además de ‘elevado’, se lo apropiaría una casta de ‘viejos y vagos’, en detrimento de la educación de los niños”, comenta el investigador. El ambiente externo era favorable a este tipo de pensamiento. Estaba en curso la Tercera Revolución Industrial, que exigía competitividad y productividad y predicaba la contención neoliberal en la dirección del Estado. En Brasil, argumenta Fagnani, ese movimiento, que era desfavorable a la inclusión social y a la reducción de las desigualdades, aterriza en un momento en que el modelo de Estado nacional de desarrollo se agotaba. Llegó la contrarreforma y su inquisidor fue Fernando Collor.
“Los principios que orientan el contrarreformismo neoliberal en cuestiones sociales eran antagónicos a los de la Carta de 1988: el Estado de bienestar social es sustituido por el Estado mínimo: vuelve el seguro social, la focalización, el Estado regulador con sus privatizaciones y los derechos de los trabajadores son destituidos por su flexibilización. La Constitución Ciudadana se convierte en villana”. La fragilidad de la Carta fue la fuerza de Collor. El texto constitucional delimitaba apenas principios generales y era necesaria la reglamentación de la legislación complementaria.
“La intención clara del gobierno, junto a las elites, era obstruir o desfigurar esa legislación usando maniobras que incluyeron el incumplimiento de reglas constitucionales, la desconsideración de plazos, la interpretación espuria de dispositivos legales y la descaracterización de las propuestas por veto del presidente”, recuerda Fagnani. Lo que se pretendía, cree el autor, era aprovechar la revisión constitucional, prevista para 1993, para lanzar todo al basurero. Pero el juicio político, en 1992, impidió el movimiento directo. “La ‘modernización’ de la Constitución fue aplazada, pues no había un clima para cambios después de toda aquel movimiento popular, e implementada en pequeñas dosis, en sucesivas contrarreformas, por leyes tópicas, eficaces, entre 1993 y 2002.” Homeopáticamente.
Pobreza
Según Fagnani, la estrategia del cuentagotas funcionó bien, pero acarreó la expansión de la crisis social, observada, en especial, en la desestructuración del mercado de trabajo y sus efectos sobre el empleo y las condiciones de vida de la población. Asimismo, recuerda que hubo también una limitación a la expansión del gasto público social y en infraestructura para ampliar el espacio de pagos de intereses de la deuda, que, dice, recibió la denominación impertinente de responsabilidad social. Se crea en Brasil la mentalidad de que la “pobreza está universalizada” y poco se puede hacer, además de las acciones filantrópicas, en concordancia con el sector privado, para ayudar a los miserables a que sobrevivan como tal.
“El interés en mantener el status quo social fue determinante para haber perdido la magnífica chance de implantar un Estado de bienestar social”, lamenta. “Lo que pagamos en tres días de intereses de las deudas externa e interna es lo mismo que Brasil gasta en un año con la reforma agraria. Veinte días de intereses es lo que gastamos en diez años con viviendas populares y lo propio es válido para el saneamiento básico.”
Aunque su tesis no llegue hasta el gobierno de Lula, Fagnani cree que “el espectro del desmontaje del sistema de protección social de carácter universal e igualitario en favor del Estado mínimo, signado por la creciente importancia de programas de transferencia de ingresos, continúa rondando los bastidores del poder de Brasil”. “Esa percepción se apoya en la constatación del continuo estrechamiento de las posibilidades de financiamiento del gasto social y el no menos formidable poder que las instituciones internacionales de fomento aún mantienen en la definición del destino de la nación. Sin hablar del conservadurismo de nuestras elites políticas y económicas y la tentación del camino fácil de lo asistencial y su uso clientelista y electoral, revigorizado en la actual coyuntura de fragilización del gobierno.” El “una ayudita por favor” está tan fuerte como nunca.
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