Una investigación que se llevó a cabo en 20 ciudades de diferentes países latinoamericanos constató la aparición, en los últimos 15 años, de un nuevo agente que ocupó el centro de la escena para desestabilizar la seguridad de la región: grupos armados que se dedican a actividades ilegales, tales como el narcotráfico y el contrabando. “Hasta la década de 1990, prevalecían los conflictos entre los Estados. En la actualidad, estos actores no estatales representan a los principales generadores de violencia en la región, en una situación que algunos estudiosos denominan como la ‘nueva guerra’”, dice el politólogo Rafael Antônio Duarte Villa, del Departamento de Ciencia Política de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo (FFLCH-USP) y coordinador de la investigación.
Duarte Villa menciona un estudio de 2017 elaborado por el Banco Mundial, que indica que la región de América Latina y el Caribe actualmente es la más violenta del mundo, con 24,7 homicidios por cada 100 mil habitantes. “La violencia en varias naciones latinoamericanas ha aumentado a niveles de guerra. Cuarenta y dos de las 50 principales ciudades más violentas del mundo se encuentran en esta área”, informa. El investigador hace hincapié en que, a mediados de los años 1980, la emergencia de la economía del narcotráfico y la constitución de cárteles de drogas ocurrieron inicialmente en ciudades de Colombia y de México. “Sin embargo, en las décadas siguientes, esa modalidad de comercio de drogas se generalizó”, dice.
Esos actores, responsables del movimiento de una porción significativa de la economía ilegal, involucran a contrabandistas y narcotraficantes, entre los cuales se cuentan los cárteles mexicanos; grupos paramilitares en Nicaragua y Venezuela; las Bacrim, o pandillas criminales en Colombia, y otras facciones tales como el Comando Rojo (CV, en portugués) y el Primer Comando de la Capital (PCC), en Brasil. “Estos también provocaron la creación de nuevas formas de gobierno en áreas en las que los Estados han fallado a la hora de satisfacer las necesidades elementales de la sociedad, fundamentalmente entre la población más vulnerable, en términos de protección física y bienestar social”, comenta el politólogo. De este modo, algunas zonas de las ciudades latinoamericanas pasaron a tener un modelo de gobernanza que involucra, a un mismo tiempo, a organizaciones estatales y no estatales. Para arribar a estas comprobaciones, Duarte Villa y su colega Camila de Macedo Braga, también politóloga y miembro del equipo del proyecto, realizaron desde 2018 más de 120 entrevistas con empleados y funcionarios públicos tales como policías federales, representantes de las Fuerzas Armadas, diplomáticos, alcaldes, concejales, secretarios de Seguridad Pública, fiscales, integrantes de la sociedad civil, líderes sociales, científicos y representantes de organizaciones no gubernamentales que trabajan en la mediación de conflictos o ejecutando políticas públicas, en países tales como Venezuela, Colombia, Bolivia, Nicaragua, Paraguay, México, Brasil y Honduras.
En opinión del politólogo, y pese a que el narcotráfico y el contrabando constituyen retos comunes para las naciones de la región, los problemas no han sido encarados en forma conjunta. Incluso con la existencia de foros de debate para la lucha contra el narcotráfico y otras actividades ilegales como, por ejemplo, el Observatorio Interamericano sobre Drogas –un comité constituido en 2000 en la Organización de los Estados Americanos (OEA)–, actualmente no hay una institución con poder de decisión o capaz de viabilizar la elaboración y adopción de medidas transnacionales para lidiar con esos desafíos comunes. “Algunos países consideran que esas son cuestiones internas y que el desarrollo de estrategias transnacionales para combatirlos puede interferir en su soberanía”, dice Duarte Villa.
Por otra parte, la respuesta recurrente de países tales como Brasil, México y Colombia ha sido el uso de las Fuerzas Armadas para intervenir en el combate al narcotráfico y el contrabando. “La ocupación de Río de Janeiro en 2018 es un ejemplo que lo ilustra”, dice el investigador de la USP. El profesor Héctor Luis Saint-Pierre, coordinador del Instituto de Políticas Públicas y Relaciones Internacionales y docente del programa interinstitucional de posgrado en Relaciones Internacionales San Tiago Dantas, con participación de la Universidade Estadual Paulista (Unesp), la Universidad de Campinas (Unicamp) y a la Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-USP), recuerda que el Consenso de Washington, establecido en 1989 en la capital de Estados Unidos, abogaba por el uso de las Fuerzas Armadas en los estados latinoamericanos para combatir a lo que denominaban las “nuevas amenazas” de alcance continental, entre ellas, el narcotráfico, por medio de la ayuda militar estadounidense.
“Inicialmente, los países tuvieron reacciones distintas en lo concerniente a esa directriz. Mientras que Colombia, por ejemplo, aceptó en los años 2000 la ayuda militar de Estados Unidos para combatir a los narcotraficantes, Brasil entendía que eso representaba una amenaza”, analiza Saint-Pierre. Según él, hoy en día ese panorama se ha modificado y hay una tendencia creciente en los países de todo el continente en cuanto a movilizar al aparato militar para misiones no específicas. “Sin embargo, pienso que más que una presencia masiva de la policía en las calles, el problema del narcotráfico debe resolverse mediante el desarrollo de mecanismos internacionales de cooperación judicial, policial y de inteligencia financiera, que permitan identificar las operaciones internacionales de lavado de dinero, por ejemplo”, analiza.
En cuanto al rol de Brasil en este contexto regional, Oliver Stuenkel, de la escuela de Relaciones Internacionales de la Fundación Getulio Vargas (FGV) en São Paulo, explica que, históricamente, el país tiende a tener una participación menor en los temas que involucran a toda la región. Hasta mediados de la década de 1990, pocos jefes de Estado brasileños visitaban a las naciones sudamericanas. “Este es un dato significativo si pensamos en los retos históricos que involucran a los países de la región en temas tales como el narcotráfico, el contrabando y el medio ambiente”, dice. Al contrario de lo que marca la tradición histórica y los estudios que demuestran que los Estados con un peso dominante en determinada región suelen articular un proyecto de liderazgo, Brasil evidenció escasa capacidad para actuar como protagonista en la resolución de los desafíos que afectan a las naciones de la zona, pese a ocupar la mitad del territorio y a que constituye la mayor economía del continente.
Stuenkel estudió este tema en una investigación que concluyó recientemente. En ella, él analizó documentos oficiales y entrevistó, en diversos países de América del Sur, a cancilleres y excancilleres, expresidentes, diplomáticos y políticos involucrados en la formulación de políticas de relaciones exteriores. Según el investigador de la FGV, en una década a partir de 1995, aun cuando Brasil atravesó una etapa de crecimiento económico, estabilidad política y ascenso global, su capacidad de influencia en la región fue limitada. El politólogo detectó que el protagonismo brasileño en la resolución de conflictos se evidenció en casos puntuales, como por ejemplo en el Acuerdo de Paz de Brasilia, firmado en 1998 por Ecuador y Perú para cerrar una disputa territorial que se extendió por décadas. “Al mediar en la resolución del conflicto por vías pacíficas, Brasil colaboró para la apertura del diálogo entre esas dos naciones. El país ayudó a crear un contexto normativo que determinaba que en la región deberían respetarse las reglas democráticas”, informa.
Por otro lado, Stuenkel recuerda la crisis diplomática de 2010 entre Colombia y Venezuela, cuando este último país rompió relaciones diplomáticas con Bogotá, al ser acusado de amparar a guerrilleros de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) en su territorio. “Se esperaba que Brasil pudiera mediar para resolver esa situación, algo que nunca ocurrió. En entrevistas que efectuamos con integrantes del gobierno colombiano, oímos que en aquella época el país se rehusó a colaborar, incluso cuando Colombia solicitó su ayuda”, informa. Para Stuenkel, la diplomacia brasileña abonaba una mirada que sostenía que si el país era incisivo y presionaba para arrogarse un liderazgo regional, eso podría ser visto como una amenaza por sus vecinos. “Por tal motivo, el protagonismo brasileño en la resolución de crisis fue limitado y se desarrolló conforme fuera la envergadura del embate, los intereses geopolíticos y el alineamiento ideológico con el gobierno del país en cuestión”, sostiene.
Tales conclusiones emergen del análisis de los documentos del Ministerio de Relaciones Exteriores brasileño y de otros países, tales como Bolivia, Paraguay, Uruguay y Argentina, además de las entrevistas. Durante el transcurso de este año, esos testimonios estarán disponibles en el banco de datos del Centro de Investigación y Documentación de la Historia Contemporánea de Brasil (CPDOC) de la Escuela de Ciencias Sociales de la FGV. Según refiere Stuenkel, Paraguay, Ecuador, Bolivia y Venezuela no disponen de archivos organizados o no ofrecen acceso fácil a documentos oficiales, tanto históricos como recientes. La inclusión en el CPDOC tiene el propósito de permitirles a otros investigadores que amplíen el alcance de sus análisis más allá de las fuentes diplomáticas brasileñas.
Los estudios de Duarte Villa, Braga y Stuenkel integran un conjunto reciente de investigaciones en el área de las relaciones internacionales (RR.II.), que buscan diversificar los objetos y las fuentes de investigación. Hasta la década de 1990, los análisis brasileños en el área eran elaborados por diplomáticos y se centraban en el análisis de las decisiones del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE), además de asuntos comerciales. Con el paso de los años y la consolidación del proceso democrático, los estudios pasaron a abarcar la inserción internacional del país e iniciativas de integración regional.
En Brasil, la primera carrera de grado en RR.II. se creó en 1974 en la Universidad de Brasilia (UnB), donde los diplomáticos constituían gran parte del cuerpo docente. A partir de la década 1990, en un momento en que las multinacionales aumentaban su presencia en el país, se crearon nuevas carreras, especialmente en universidades privadas. Por esa misma época se estructuraron los primeros programas de posgrado. Si en la década 1980 los estudios comprendían el análisis de las políticas que formulaba el palacio de Itamaraty –la sede del MRE–, la creación de las primeras áreas de posgrado, en la década siguiente, motivó la elaboración de investigaciones para entender la interacción entre Estados, es decir, las dinámicas que se establecen más allá de las fronteras nacionales. “En los últimos 20 años, los estudios pasaron a trabajar también con las interacciones entre el panorama exterior y las políticas locales, una tendencia que se profundizó en la última década”, informa el politólogo Marcelo de Almeida Medeiros, docente de política internacional comparada en la Universidad Federal de Pernambuco (UFPE).
“Las estudios en RR.II. abandonaron los temas más tradicionales que involucraban temas de seguridad y defensa de los Estados para pasar a abarcar temas sociales, tales como migraciones, trabajo, tecnología y salud”, dice Amâncio Jorge Silva Nunes de Oliveira, del Departamento de Ciencia Política de la FFLCH-USP y coordinador científico del Centro de Estudios de las Negociaciones Internacionales del Instituto de Relaciones Internacionales (Caeni-IRI-USP). Según él, la agenda de investigación acompañó el desarrollo de la estrategia diplomática brasileña. En ese sentido, Silva Nunes de Oliveira recuerda que en los años 1980, la práctica de la diplomacia se basaba en la defensa de un modelo económico enfocado en la sustitución de las importaciones. “El país registraba una pequeña inserción en el escenario internacional, pero a partir de 1990 amplió su participación en la economía mundial, lo cual condujo a un cambio en el modelo diplomático. Las prioridades de Itamaraty cambiaron, se buscó generar un modelo económico regional, integrándose con los países del Cono Sur y ampliar la participación en organismos multilaterales, tales como la Organización Mundial del Comercio [OMC]”, resume el politólogo, quien a su vez afirma que en los últimos cinco años el panorama se ha modificado nuevamente y el país dejó de considerar prioritarias las relaciones con el Sur global. “Hubo un cambio drástico de alineamiento con otros colaboradores globales y, actualmente, Brasil se ha aproximado a Estados Unidos”, finaliza.
Proyectos
1. Paz estable, formación y solución de conflictos en Latinoamérica: la representación de sistemas de seguridad regional (nº 17/25163-0); Modalidad Ayuda a la Investigación – Regular; Investigador responsable Rafael Antonio Duarte Villa (USP); Inversión R$ 125.436,00.
2. ¿Pax Brasiliana? Un estudio de la actuación brasileña en las crisis constitucionales y políticas en Latinoamérica (1990-2015) (nº 16/18075-5); Modalidad Ayuda a la Investigación – Regular; Investigador responsable Jan Oliver Della Costa Stunkel (CPDOC-FGV); Inversión R$ 51.406,58.
Artículos científicos
VILLA, R. D. et al. Hybrid Security Governance in South America: An Empirical Assessment. Latin America Politics and Society. v.61, p. 73-94, ene. 2019.
VILLA, R. D. et al. Violent non-state actors and the emergence of hybrid governance in South America. Latin American Research Review (LARR). En prensa.
FELDMANN, A. E. et al. Argentina, Brazil and Chile and democracy defence in Latin America: principled calculation. International Affairs. V. 95, n. 2, p. 447-467. mar. 2019.
