Un estudio publicado en el mes de junio por investigadores del Instituto de Investigación Económica Aplicada (Ipea) estimó para 2021 un crecimiento de más del 200 % en los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), el principal instrumento federal de financiación de la ciencia en Brasil, tras la aprobación de una ley que prohibió la disponibilidad de esos fondos para completar el superávit primario. Este aumento se postergó por una maniobra del gobierno nacional, que solo promulgó la anulación de los vetos a la nueva ley dos días después de la aprobación del presupuesto de 2021, pero se lo espera para 2022.
Uno de los autores del estudio, el economista André Tortato Rauen, ha examinado el proyecto de ley presupuestaria que se está discutiendo en el Congreso y comprobó que la totalidad de los recursos del FNDCT también están previstos para 2022, un monto que ronda los 8.600 millones de reales. Pero descubrió obstáculos que podrían dificultar la ejecución del dinero. Uno de los retos está relacionado con el calendario de desembolsos: si el gobierno solo libera los recursos hacia el final del año, esto puede hacer inviable una aplicación eficiente. Rauen también considera que hacen falta proyectos más audaces para absorber el crecimiento de los recursos.
Rauen es economista graduado en la Universidad Federal de Santa Catarina, con máster y doctorado en política científica y tecnológica por la Universidad de Campinas (Unicamp) y una pasantía posdoctoral en la Universidad Columbia de Nueva York. Ocupa la Dirección de Estudios Sectoriales de Innovación e Infraestructura del Ipea desde 2019. En la siguiente entrevista, analiza las perspectivas de la financiación de la ciencia y reivindica una inversión menos atomizada, que contemple, además de la investigación básica, la solución de los grandes problemas de la sociedad.
¿Qué se puede esperar en relación con los recursos disponibles en el FNDCT en 2022?
Hasta donde he podido ver en el Proyecto de Ley Presupuestaria Anual, el Ploa [por sus siglas en portugués], que se está discutiendo en el Congreso y será sometido a votación a principios de año, las perspectivas son positivas. El presupuesto de ciencia y tecnología [C&T] está conformado por una parte orgánica –el presupuesto habitual, que puede sufrir recortes a manos del Congreso– y otra parte que es el FNDCT, que ahora ya no puede ser retenido por el gobierno. El Ploa contempla el 100 % de los ingresos del FNDCT y la parte orgánica se mantendría en los montos de los años anteriores. Si se aprueba tal como está, dispondremos de unos 12.700 millones de reales para C&T, el mayor monto en muchos años. Esto supera el pronóstico de recaudación que elaboramos en la nota técnica que divulgamos en junio. El volumen previsto para el FNDCT alcanzaría los 8.600 millones de reales. En teoría, el panorama es muy bueno, pero hay que estar atentos a algunos retos.
¿Cuáles?
Una posibilidad es que el Congreso suprima la parte orgánica del presupuesto y utilice los recursos del fondo para sustituirla. Además, también hay que ver qué va a suceder con el compromiso financiero y cómo se desembolsarán los recursos a lo largo del año. En el caso de que queden retenidos y se los libere recién hacia el final del año, será difícil aplicarlos de manera eficiente.
Si el presupuesto en efecto aumenta, ¿cuál será el impacto?
Me sorprendió que el MCTI [Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación] carezca de proyectos más audaces para absorber esos recursos. Una evaluación inicial del Ploa muestra que solamente hay un gran proyecto nuevo, que es la construcción de un laboratorio de bioseguridad de nivel 4, el primero de Brasil, que prevé una inversión de 200 millones de reales. Supongamos que el Ploa se concreta y que aprueban un presupuesto de 12.700 millones de reales. En los documentos oficiales, no vislumbro nada capaz de canalizar este panorama teóricamente favorable en soluciones para los grandes problemas de la sociedad brasileña. Podríamos encontrarnos ante una atomización de los recursos.
Si los recursos del FNDCT son retenidos y solo se los libera al final del año, va a ser difícil aplicarlos de manera eficiente
¿No hay que recomponer las inversiones en investigación básica y en los organismos de financiación que han quedado retenidas en los últimos años?
Así es, y se esperaba que esto sucediera. Se ha previsto destinar gran parte del dinero del presupuesto a los contratos de gestión de las organizaciones sociales, las OS, que no pertenecen a la administración pública. La categoría “Actividades y mantenimiento del contrato de gestión de Organizaciones Sociales”, pasará de 200 millones de reales en 2021 a 805 millones de reales en 2022. El nuevo laboratorio de nivel 4 será una OS. También se han contemplado recursos para concluir la fuente de luz sincrotrón Sirius. En 2021, Sirius dispuso de 30 millones de reales. En 2022 podría contar con 221 millones. Si se suma el total asignado a las OS –el Sirius, el nuevo laboratorio y las OS antiguas– el total es de 1.200 millones de reales. La subvención de la Finep [Financiadora de Estudios y Proyectos] también aumentará bastante –los recursos no reembolsables para la innovación en las empresas se duplicarán, de 350 a 700 millones de reales, entre 2021 y 2022, según figura en el Ploa. Pero todavía no se sabe cómo se destinarán los recursos ni en qué cantidades. El desafío consistirá en administrarlos en forma coherente y articulada. Existe un elemento adicional: es un año pospandemia y todo será muy confuso aún. ¿Cómo invertir con coherencia en un momento en el que las empresas se están reorganizando, las cadenas globales se han roto, surgen nuevas variantes del virus y la incertidumbre se prolonga? No falta demanda, pero, ¿las instituciones se han preparado para este aumento en la ejecución presupuestaria? Algunas de las acciones contempladas en el Ploa son más discrecionales, como el estímulo a la investigación y el desarrollo en áreas básicas y estratégicas. Hasta ahora era una pauta de 100 millones de reales y pasará a ser de 500 millones. ¿Cuál será la misión por cumplir? ¿Quién la va a llevar a cabo?
Los Fondos Sectoriales de Ciencia y Tecnología, de donde provienen los recursos del FNDCT, originalmente generaban concursos para proyectos de investigación de interés para los respectivos sectores de la economía. ¿Se retomará esa línea tras el fin de la retención de los recursos?
Históricamente, la gobernanza de los Fondos Sectoriales establecía que, cuando se recaudaban recursos del sector de la energía eléctrica, por ejemplo, una comisión de representantes del área definiría las líneas de investigación a las que se asignaría el dinero. Luego la recaudación creció demasiado y esas comisiones ganaron mucho poder. Entonces las administraciones anteriores del MCTI crearon las famosas acciones transversales. La gobernanza se debilitó y el ministerio se hizo cargo de definir adónde iba la recaudación del sector, abasteciendo a todo el sistema con los fondos del FNDCT. El problema de gobernanza subsiste.
¿El Ploa establece algo al respecto?
Las acciones más transversales son mucho mayores que las sectoriales. Pero los recursos sectoriales a ejecutar van a aumentar. El fondo sectorial del agronegocio (CT-Agro), por ejemplo, disponía de poquísimo dinero en 2021: 336.000 reales. Para 2022, está previsto que sean más de 70 millones. Les están dando algo de aliento a los fondos, pero es poco comparado con los 466 millones en acciones transversales, que promueven proyectos institucionales. Es fundamental que haya una revisión de la gobernanza de los Fondos Sectoriales para poder aumentar las entregas a la sociedad.
¿Cuál es la situación del CNPq (el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico)?
En sintonía con esta mejora general, está prevista una recomposición de las becas, para lo que se contempla un presupuesto de alrededor de 1.300 millones de reales. En este punto es muy importante el reto que supone el desembolso efectivo, ya que los recursos deben liberarse en forma constante a lo largo del año, a riesgo de que se cancelen las becas. También nos llama la atención la ausencia de datos recientes acerca de la concesión de becas en el CNPq. Los últimos datos disponibles son de 2015. Es posible que este problema esté vinculado al alto número de jubilaciones de técnicos y a la virtual ausencia de reemplazo del personal que afecta a la totalidad del sistema público de innovación.
¿Existe el riesgo de que se liberen fondos para créditos a empresas en lugar de recursos no reembolsables para la innovación, como ocurrió en 2021?
Los subsidios aumentarán bastante, llegarán a 700 millones de reales, pero el crédito a las empresas seguirá siendo mucho mayor. Pasará de 3.600 a 4.200 millones de reales. Habida cuenta de nuestro bajísimo índice de innovación empresarial, es muy importante que haya un volumen adecuado y constante de crédito. Considero que ese es un punto muy positivo, el tema es qué se quiere lograr con esto, es decir, en cuanto a solucionar nuestros retos históricos, como la baja productividad de la economía.
Otro estudio del Ipea en el cual usted participó, calificó a la nueva Estrategia Nacional de Innovación que el gobierno presentó en julio como excesivamente abarcadora. ¿Este refuerzo monetario no ayudaría a alcanzar esos objetivos?
Se trata de un conjunto de intenciones pero hay poco en concreto. Pero esto no es exclusivo de esta u otra administración federal. Cada vez que se divulga un documento de este tipo el problema se repite. Se mencionan todas las intenciones existentes en el sistema de innovación, pero no se selecciona ni se prioriza nada. Para que una estrategia sea efectiva debe haber prioridades. En Estados Unidos se ha establecido un objetivo concreto para su política de innovación: se pretende recuperar el poder de su manufactura y volver a tener competitividad en comparación con China. En Alemania se ha priorizado el desarrollo de la tecnología verde. En Europa, en su conjunto, pretenden desarrollar tecnologías en beneficio de una población que envejece. Está claro que hay otras metas también, pero existe una lógica central, un hilo conductor. Nuestra estrategia no prioriza nada. Lo ideal sería instalar un debate al respecto incluyendo al sector académico y a las empresas. El Ipea lo ha hecho recientemente y propuso que Brasil debería impulsar la búsqueda de soluciones a los problemas sociales para elevar la productividad de la economía. Se plantearon algunos temas prioritarios de C&T, tales como seguridad, movilidad, acceso al agua potable y medio ambiente. Cuando no se toman decisiones, la estrategia se convierte en una carta de intenciones en la que todos se ven incluidos, pero eso no ayuda en nada a la ejecución de una política pública de innovación basada en misiones.
Es sorprendente que no tengamos un proyecto mínimamente articulado para desarrollar una vacuna contra el dengue, el zika y el chikunguña
Hay objetivos muy ambiciosos relacionados con las empresas, como elevar la tasa de innovación del actual 33 % al 50 % para 2024. En cambio, las metas vinculadas a las acciones de gobierno son más conservadoras. ¿Es positivo establecer metas difíciles de alcanzar?
Hay que plantear ese tipo de metas. Ellos han sido muy osados con ese 50 % de tasa de innovación. Me parece interesante que la nueva estrategia se preocupe por mejorar el ambiente de negocios, un tema muy defendido por la actual administración. Se reconoce que el dinero es parte del problema, pero no lo es todo. Pero lo que más llama la atención de esas metas es la ausencia de un plan mínimamente articulado para lograrlas. Brasil es un país de dimensiones continentales, tecnológicamente dependiente y con una enormidad de problemas socioeconómicos y ambientales. Lo raro de esta estrategia es que propone una meta extremadamente audaz sin proponer acciones acordes para lograrlo, Los problemas grandes y complejos exigen soluciones complejas y a mediano y largo plazo.
¿Y qué propondría?
En primer lugar, hay que garantizar recursos sólidos y permanentes para la ciencia básica, orientada por la curiosidad, sin la cual el sistema de C&T no puede funcionar. En segunda instancia, deben identificarse problemas concretos a los que la ciencia puede hacer frente. Esto rompe con el modelo de elección de campos tecnológicos o segmentos de la economía que se verán beneficiados: centrarse en la resolución de problemas. Eso es lo que los estadounidenses nos han enseñado con la Operación Warp Speed [velocidad de la luz] para acelerar el desarrollo de vacunas contra el covid-19. El gobierno inyectó recursos allí donde había más potencial de innovación y obtuvo una “prestación” definida. En Brasil, el momento es perfecto para hacer esto porque hay dinero fresco. Es decir, no se le va a sacar recursos a la ciencia básica para invertir en la solución de los problemas relacionados con los retos brasileños.
¿Qué temas podrían inspirar una operación Warp Speed aquí?
Es sorprendente que no tengamos un proyecto mínimamente articulado de una triple vacuna contra el dengue, el chikunguña y el zika. ¿Cómo es que aún no tenemos un programa de ciencia, tecnología e innovación [CT&I] para resolver el problema de la movilidad urbana, que tanto afecta la vida de los brasileños y su productividad? Muchos de los retos que enfrenta el país no tienen que ver con la CT&I, como es el caso de la distribución del ingreso. Pero hay otros que sí, como por ejemplo: semillas adecuadas al cambio climático o una aplicación industrial eficiente del 5G. Propugnamos una lógica de financiación orientada a metas concretas e imprimirle osadía a esta inversión. La clave pasa por cambiar el paradigma de la ayuda sectorial por otra centrada en “prestaciones” palpables que resuelvan problemas concretos. Como ha sido con el proyecto del Sirius y con el Reactor Multipropósito Brasileño.
Pero el proyecto del reactor multipropósito está frenado…
Es que su presupuesto son migajas. El reactor es tan importante como el Sirius. Es fundamental poder dominar la producción de radiofármacos, porque el SUS [el Sistema Único de Salud] consume mucho de estos insumos. Lo que ocurre es que hoy en día preferimos atomizar los recursos, porque así se le brinda alguna ayuda al máximo posible de instituciones e investigadores. Esto garantiza un incentivo a la investigación guiada por la curiosidad, básica para cualquier sistema de innovación. Pero también es importante que una parte de los recursos se destine a proyectos más grandes y a los problemas nacionales. Los instrumentos destinados a esos grandes proyectos son más difíciles de aplicar. Trabajan a partir de la demanda y para eso hay que definir cuál es el encargo tecnológico. Y no sabemos hacer eso. Con el Sirius lo hicimos. El mundo ha abandonado el sistema que distribuye dinero por sectores y ha adoptado lo que se conoce como moonshots, disparos a la Luna. Uno de nuestros tiros a la Luna, en mi opinión, debería ser una vacuna triple.
Usted es un experto en encargos tecnológicos y participó en la elaboración de la legislación sobre el tema en Brasil. ¿Ha habido progresos?
No soy el más indicado para hablar. Pero veamos el contexto: vivimos en un país extremadamente polarizado, que siempre asoció las compras públicas con la corrupción. De pronto aparece algo llamado pedidos tecnológicos, que invierte la lógica de la compra pública y dice: mira, puedes fallar, puedes contratar más de un proveedor, puede negociar estrategias con los proveedores. No se esperaba que los pedidos se disparasen, pero empezaron a suceder cosas muy buenas. Un encargo tecnológico está ayudándonos a superar la pandemia. Si no fuera por esta herramienta, la Fiocruz no habría comprado la vacuna de AstraZeneca. Adquirimos la vacuna corriendo un riesgo. La vacuna no existía. Si no efectuásemos el pedido, tendríamos que esperar para comprarla solo cuando estuviera lista y esperar al final de la fila. Este instrumento nos permitió acceder a la tecnología antes de que estuviera lista.
¿Hay otros ejemplos?
El Supremo Tribunal Federal (STF) de Brasil encargó un algoritmo de resolución en segunda instancia. La Marina de Brasil hizo lo propio con un sistema de seguridad para la Amazonia Azul [la plataforma marítima brasileña]. Incluso los municipios están utilizando este instrumento. Hay algo novedoso, que surgió ahora en el Marco Legal de las Startups, que se llama Compra Pública de una Solución Innovadora. Por ejemplo, cierto departamento de tránsito tiene un problema que resolver y sabe que puede tener diferentes soluciones. Hay varias startups ofreciendo diversas soluciones. No se puede llamar a una licitación para optar por el menor precio, porque esto no sería eficiente: en concreto, no se sabe qué aportará cada solución. Entonces, uno llama a licitación para seleccionar en función del resultado de un test. Se presentan Microsoft, su startup, mi startup, todos compiten con su solución. Y te pagan durante la prueba. Un Contrato Público de una Solución Innovadora posee en su ADN estos elementos que hemos defendido: el problema define el desarrollo de la innovación.
