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Ciencia política

Con un ojo en el pescado… y otro en el gato

La desconfianza de los brasileños en las instituciones democráticas

IntituicoesNegreirosNunca desconfíe de un texto que empieza con un cliché, pues en el caso de la relación entre los brasileños y la democracia, la mejor definición es una remanida cita de Churchill: “Nadie pretende que la democracia sea perfecta u omnisciente. En verdad, se ha dicho que es la peor forma de gobierno excepto todas las demás formas que han sido probadas en su oportunidad”. Es cada vez más raro encontrar a alguien que suspire de nostalgia de un “gobierno militar fuerte”, pero es igualmente complejo encontrar a alguien que confíe en políticos, jueces, policías u otros representantes del Estado. “La democracia brasileña está relativamente consolidada, pero enfrenta una paradoja: pese al apoyo mayoritario al régimen democrático, casi dos tercios de los brasileños no confían en parlamentos, partidos, gobiernos, tribunales de justicia, policía y servicios de salud y educación”, afirma el cientista político José Álvaro Moisés (USP), quien junto a Rachel Meneguello (Unicamp), es uno de los coordinadores del Proyecto Temático intitulado La desconfianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas, apoyado por la FAPESP.

“Datos históricos sugieren que los brasileños aceptan el modelo de democracia de Churchill: una preferencia creciente por el régimen democrático es acompañada de una desconfianza en las instituciones representativas, lo que lleva a un falta general de interés y a un escaso compromiso en la  política convencional”, sostiene Rachel. Entre 1989, la primera elección directa, y 2006, la última, la valoración de la democracia creció un 21% (del 43,6% al 64,8%) entre la población, al tiempo que cayó más del 13% (del 38,6% al 25,5%) la cantidad de ciudadanos incapaces de definir qué es la democracia. Al mismo tiempo, la percepción negativa de las instituciones creció, atravesando a todos los segmentos de ingreso, escolaridad y edad, influyendo cada vez más en las ganas de los ciudadanos de participar en procesos de elección de gobiernos. “La gente adhiere a la democracia, pero no confía en la  práctica en que sus instituciones puedan o quieran cambiar sus vidas. Podemos incluso habernos convertido en una democracia electoral, ya que los estudios muestran que la adhesión democrática está fundada sobre todo en la idea de elección política, voto: elecciones. Pero estamos lejos de ser una democracia efectiva, en donde predominen temas tales como la ley, los derechos civiles y el equilibrio político”, sostiene Moisés.

Erosión
“A decir verdad, la erosión de la confianza en el sistema representativo es un fenómeno que afecta a varias sociedades desde hace al menos dos décadas. Aunque la democracia mantiene el estatuto de mejor forma de régimen existente, la pérdida de credibilidad en el parlamento, en los partidos y en los políticos es una tendencia creciente”, sostiene la investigadora. Según Moisés, una cierta dosis de desconfianza es aceptable y puede ser una señal de sano distanciamiento de los ciudadanos de una dimensión de la vida social sobre la cual ellos tienen poco control. “Son los ciudadanos críticos, es decir, aquéllos que, pese a su severa evaluación del desempeño de las instituciones de la representación, no le dieron la espalda al régimen democrático o a sus principios. Son siglos de perfeccionamiento que crearon una reserva de legitimidad que, en los períodos de crisis de las instituciones, desencadenó una profundización de la democracia, y no su fallecimiento”. La situación es diversa en países recientemente democratizados en América Latina, Asia, Europa Oriental y África. “Las instituciones democráticas creadas para ocupar el lugar de las autoritarias surgieron asociadas con la expectativa de una nueva fase de vida de las sociedades. Pero la cultura política tradicional, en varios casos, cambió más despacio o perduró. Así, ante estos déficits, surgieron olas de actitudes ambiguas, descreencia y desconfianza”. En países como Brasil, esa desconfianza en lugar de generar una ola de mayor participación y de presión en pro de reformas, produjo alienación, cinismo, desinterés, baja participación política e incluso preferencia por modelos de democracia sin partidos y sin Congreso.

“La desconfianza en exceso, en especial asociada a la insatisfacción con el desempeño del régimen, puede significar que, teniendo en vista sus expectativas y experiencias, los ciudadanos perciben a las instituciones como algo diferente de aquello para lo cual se supone que se las ha creado”. En el límite, agrega, indiferencia o ineficiencia institucional ante demandas sociales, corrupción, fraude o falta de respeto a los derechos de ciudadanía generan sospechas, descrédito y desesperanza, comprometiendo la aquiescencia, la obediencia y la sumisión de los ciudadanos a la ley y a las estructuras que regulan la vida social. “La desconfianza generalizada y continua puede causar dificultades en el funcionamiento del régimen democrático, comprometiendo la capacidad de coordinación y de cooperación social de gobiernos y del Estado. Existe el riesgo de que se cree un menosprecio en relación con instituciones fundamentales, como los parlamentos y los partidos políticos”. Moisés advierte que el conocimiento sobre las consecuencias que estos fenómenos pueden generar todavía es limitado. “¿Levarán al deseo de perfeccionar el sistema o al contrario, servirán para formar una base social potencialmente movilizable por parte de fuerzas antidemocráticas en situaciones de riesgo? No podemos decirlo todavía con seguridad.”

Una línea de investigación que se mostró productiva para entender la desconfianza de instituciones sería, según Moisés, la confianza interpersonal, es decir, la confianza de los individuos con relación a los demás ciudadanos de la comunidad. “Cuando los índices de confianza interpersonal son bajos, como en Brasil y en casi todos los países de América Latina, es difícil encontrar fundamentos para la existencia de lazos entre los ciudadanos, las autoridades y las propias instituciones. Investigaciones también muestran que cuando las instituciones funcionan bien, esto puede estimular la confianza interpersonal. Es decir, son dos fenómenos interactivos y mutuamente influyentes”, analiza. La confianza en las instituciones se basaría en el hecho de que los ciudadanos compartan una perspectiva común relativa a su pertenencia a una comunidad política, una circunstancia implícita en la justificación normativa de las instituciones. Al fin y al cabo, la propia democracia moderna, acota, nació de la desconfianza liberal de que quien tiene poder no es confiable y que es necesario vigilarlo para evitar abusos. De allí la adopción de reglas, ya que la democracia implica supervisión del ejercicio del poder.

Reglas
“La desconfianza debe ser ‘institucionalizada’ por las reglas; pero, para que eso suceda, es necesario que todos acepten que las reglas garantizan su derecho de controlar las circunstancias que generan desconfianza. Es decir, la institucionalización de la desconfianza supone la existencia de una cultura de confianza para funcionar”. En el caso específico de Brasil, la historia reciente no ha ayudado mucho en esa creación de una “confianza básica”. “La democratización resultó de iniciativas de liberalización de dirigentes del antiguo régimen militar seguidas de negociaciones con los líderes democráticos, pero el primer presidente civil fue elegido por el Congreso Nacional siguiendo reglas de los gobiernos militares”, explica el investigador. La Constitución de 1988 aportó también un factor más de complicación: el presidencialismo de coalición, es decir, la gobernabilidad dependería de la delegación de poder que el presidente recebe de la mayoría parlamentaria integrante de las coaliciones gobernativas. “Basta con que recordemos sucesos recientes con intercambios espurios de favores, para percatarnos de cómo eso puede afectar la percepción de los ciudadanos sobre el sistema democrático, profundizando el descrédito de la opinión pública con relación a los partidos y al Congreso, reforzando la tradición brasileña de personalización de las relaciones políticas, en la cual liderazgos individuales se superponen a las instituciones de representación.”

Éste fue un proceso gradual. “Al cabo de dos décadas de régimen militar se observa que la nueva República no ha sido capaz de redimensionar la relación de los ciudadanos con la política representativa. Se creó una conciencia de que el significado de la democracia estaba ligado a la idea de decisión electoral y a soluciones para demandas sociales”, sostiene Rachel. “La retórica de la transición privilegió las elecciones presidenciales directas como la herramienta central para redimir a la democracia brasileña, al mismo tiempo que relegaba a segundo plano a las estructuras representativas, que pasaron a verse como mecanismos secundarios”. Paralelamente, la democratización debía enfrentar serias cuestiones económicas, que se volvieron referencia de lo que sería un gobierno exitoso, es decir, capaz de dar cuenta de las mismas y de los problemas sociales. “Para el ciudadano común, el cotidiano, la actuación del gobierno, el sistema democrático y las instituciones no tenían ninguna ligazón entre sí”. Al fin y al cabo, sostienen los investigadores, las elecciones son indispensables para el sistema, pero por sí solas no  aseguran una democracia funcionando en todo su potencial. “Las democracias electorales no necesariamente dan cuenta de todos los criterios según los cuales un sistema político autoritario se transforma en democrático. Es una cuestión de calidad de la democracia”, sostiene Moisés, que llama la atención sobre varios casos actuales de “falacia electoralista”, es decir, la tendencia a privilegiar las elecciones por sobre otras dimensiones de la democracia. “Datos indican que el proceso democrático brasileño parece limitado por sus formas de avance: las elecciones concentran su capital de apoyo y es el desempeño de los líderes electos y de las bases institucionales que concentran la satisfacción con el sistema”, sostiene Rachel.

De esta forma, más que una identificación estrecha con el sistema democrático y sus estructuras, ese abrazar la democracia surge como algo relacionado con el valor universal de la elección libre que genera una dinámica electoral solamente cada dos años. “Referencias institucionales relacionadas con el sistema representativo no emergen en asociación directa con la preferencia por el régimen democrático o con la evaluación de su desempeño. La satisfacción se revela en cómo se da la percepción de la eficiencia del gobierno actual”, explica la autora. Según ella, la evaluación del desempeño de la democracia es menos asociada a la dimensión institucional y a la gestión del sistema. “La evaluación prioriza la percepción y la evaluación del gobierno federal elegido. La significativa identidad con el gobierno de Lula da Silva es un buen ejemplo de ello. Para los ciudadanos existe una distinción clara entre la dimensión de la adhesión democrática y la satisfacción con la democracia tal como la misma funciona”. Estudios ya realizados revelan una particularidad nacional. “Los referentes que para los ciudadanos hacen el ‘puente’ con la evaluación del sistema están más asociados a su cotidiano y a las experiencias de su relación con el Estado, los servicios públicos”. Pero, según advierten los investigadores, existen sutilezas en el proceso.

Intituicoes2NegreirosEficacia
En los años 1970 y 1980, el paso de la desconfianza a la confianza era visto exclusivamente como función del buen desempeño económico de los gobiernos, como si solamente la eficacia instrumental contase. “Sin embargo, eso poco ayudó para explicar por qué incluso países con un buen desarrollo económico también conviven con la desconfianza en las instituciones. Hoy en día sabemos por las investigaciones que el desempeño económico es importante, pero el universalismo, la impersonalidad, el sentido de justicia y la probidad con que las instituciones tratan a los ciudadanos son factores decisivos”, analiza Moisés. Así, ciertos eventos políticos recientes constituyeron factores de movilización democrática de la gente, como el Plan Real y las políticas sociales del actual gobierno. “Son factores que estimularon la adhesión a la democracia. Es bastante probable que eventos de esa naturaleza resulten a mediano y largo plazo en factores favorables a la disminución de la desconfianza”. Esas dimensiones normativas (socioculturales) pueden dar motivos para que las personas confíen o no en las instituciones y para asegurarse que las mismas pueden funcionar en su beneficio. Si eso no sucede, los números podrán traer sorpresas desagradables. Según el estudio, alrededor del 30% de los electores cree que la democracia puede funcionar perfectamente sin el Congreso o sin los partidos políticos, cosa que, según Moisés, es un mensaje fuerte a las agrupaciones y al Legislativo. En el caso de los partidos, los índices de reprobación llegan al 80,6% en 2006; el Congreso se granjeó un porcentaje de crítica del 71,9%. Diputados y senadores recibieron una reprobación del 59,7% de los entrevistados, que consideran que su desempeño malo o pésimo.

Bomberos
Según la investigación del proyecto, el ciudadano medio brasileño desconfía activamente de cuatro de las más importantes instituciones políticas del régimen democrático (partidos, Congreso, gobierno y presidente) y tampoco confía en las leyes. Al mismo tiempo, él es escéptico en relación con las otras tres: policía (sólo el 8,7% confía mucho), Poder Judicial (solamente el 10,9%) y Ejército (el 21,1%). Solamente existe una gran confianza en los bomberos (53,2%), hecho que se explica por su pasado de eficiencia y por la disociación, en el imaginario popular, del servicio con las instituciones democráticas. La televisión genera expectativas dispares: el 7,9% no confía en nada que salga de ella, mientras que el 11,9% confía mucho en la pantalla chica. La satisfacción total con la democracia solamente reúne un menguado 2,7% de los encuestados. Así, en Brasil, ninguna institución política tiene la confianza total e inequívoca de más de un tercio de los ciudadanos (con excepción de los bomberos, el Ejército e instituciones privadas como la Iglesia y la televisión). “Los brasileños expresan una confianza relativa en el presidente, pero esa confianza es probablemente confundida con el apoyo personal a presidentes recientes como Fernando Henrique Cardoso y Lula, los mejor evaluados desde el fin de la dictadura”, afirma Moisés. “Por ende, pese a que la democracia nacional tiene ya más de 20 años, las instituciones democráticas no han alcanzado aún un nivel de respuesta satisfactoria a las aspiraciones de los ciudadanos”, sigue. Incluso modernizaciones y avances recientes no afectaron eso: la confianza en extraños, por ejemplo, sigue siendo mayor que la fe en los partidos y algo menor que la confianza depositada en el Congreso Nacional.

Un dato curioso: al contrario de lo que se verificó en los países vecinos, sexo y religión no tienen ninguna influencia en la confianza política. “En contramano de las previsiones que afirmaban que Brasil pertenecía a una categoría cultural basada en la jerarquía religiosa ibérica y en las tradiciones autoritarias, los brasileños mostraron que tienden a definir sus actitudes de confianza basados en sus experiencias y en el juicio político que surge de ellas”, sostiene el investigador. Los resultados confirman que los individuos mezclaron valoraciones racionales sobre el desempeño de las instituciones con valores políticos con los cuales ellos juzgan sus experiencias dentro del régimen democrático existente. Cuando las instituciones prueban ser dignas de su confianza, los brasileños no aceptan más que es posible funcionar sin un Congreso. A su vez, la desconfianza política afecta negativamente los sentimientos de nacionalidad, la confiabilidad en las elecciones, la satisfacción con el régimen democrático y tanto la tendencia a participar en contiendas como el sentimiento de que la democracia puede funcionar sin partidos políticos. Otro punto importante del estudio es que el nivel educativo puede ser relevante en la participación política, pero no es una garantía de mayor apoyo a las instituciones representativas. “Los que tienen mayor nivel educativo participan más, pero son mucho más críticos, desvalorizan a los partidos porque evalúan negativamente el rol que éstos están efectivamente desempeñando. Pero, en ese caso, esta visión crítica, más de solapar la legitimidad del sistema democrático, representa una demanda de perfeccionamiento”, evalúa el autor. En la misma categoría de “ciudadanos críticos” se encuentran los individuos que se autoposicionam a la izquierda. Ellos también son desconfiados con las instituciones democráticas.

Al mismo tiempo, sostiene Moisés, resulta interesante notar que en Brasil la probabilidad de apoyo a una democracia sin partidos políticos y sin Congreso Nacional es mayor que en América Latina en general. “En otras palabras, los resultados de la insatisfacción con la democracia y la desconfianza del modo de funcionamiento de las instituciones afectan, en el caso de los brasileños, sus percepciones y convicciones al respecto del régimen democrático”, evalúa el investigador. El modelo resultante de la investigación demostró que únicamente los colombianos, ecuatorianos, panameños, paraguayos y venezolanos tienen mayor razón de probabilidad de optar por el modelo de “democracia sin Congreso”, mientras que la elección de una “democracia sin partidos” es mayor entre bolivianos, colombianos, ecuatorianos, guatemaltecos, panameños y paraguayos. “El caso de Brasil apunta que existe una mayor probabilidad de que los brasileños se definan como ambivalentes, es decir, existen más riesgos de que sus ciudadanos elijan alternativas de regímenes que excluyan el parlamento y los partidos políticos”. Eso sería una evidencia más, sostiene el investigador, de que ni siquiera el desempeño de los gobiernos, ni el de las instituciones parece capaz de asegurar a los ciudadanos que sus expectativas en cuanto al régimen son realizables. Las elites políticas parecen tener dificultades para notar la gravedad de la situación o no se sienten con ganas de resolver los problemas con miras a que la oferta democrática satisfaga las demandas de la ciudadanía.

“Al contrario de un cierto consenso que se estableció en la ciencia política, en el caso brasileño, la cuestión remite a la actualidad de la reforma política”. Según el cientista político, existe en América Latina una ola de neopopulismo, es decir, de gobiernos con apoyo de las masas y que, al mismo tiempo, tienden a dar poca importancia a las instituciones de la democracia representativa, tal es el caso de países como Venezuela, Bolivia y Ecuador. En ellos, analiza, gobiernos personalistas amplían su legitimidad no solamente con políticas públicas populares, sino con ataques directos contra los partidos, el parlamento y las cortes supremas. “Eso representa un claro peligro para la democracia, porque en lugar ’empoderar’ a los ciudadanos, éstos se vuelven dependientes de líderes carismáticos y plebiscitarios; se exacerba el poder de los mismos y se impide a distribución del poder entre los ciudadanos.”

Intituicoes4NegreirosIgualdad
Sea como sea, los datos confirman que las experiencias de los ciudadanos influyen en la cuestión de la confianza política, y sugieren que la misma está asociada con la vivencia de reglas, normas y procedimientos que resultan del principio de igualdad de todos ante la ley. “Pero los datos también sugieren que esa actitud depende del impacto del funcionamiento concreto tanto de las instituciones como de gobiernos”, recuerda Moisés. No se trata de un comportamiento gratuito o irracional, sino pautado en cómo el ciudadano se siente tratado por las instituciones que pueden llevarlo a valorarlas o despreciarlas. A ningún brasileño le agrada faltarle el respeto a las leyes y reglas si siente que sus intereses son tenidos en cuenta en el proceso político. “La atmósfera de desconfianza, de descrédito, compromete la aquiescencia de los individuos a las leyes.”

Sin embargo, existen dos puntos fundamentales extraídos de esta investigación sobre la desconfianza nacional. “El síndrome de la desconfianza está más asociado a la indiferencia de cara a las alternativas al respecto del régimen político y, con menor intensidad, a la preferencia por el autoritarismo. Es decir, la desconfianza y la insatisfacción generan distanciamiento, cinismo y alienación en relación con el régimen”, apunta Moisés. “Pero esos ciudadanos desconfiados y al mismo tiempo insatisfechos con el funcionamiento de la democracia, son aquéllos que, puestos ante alternativas antiinstitucionales, prefieren un régimen democrático para el cual los partidos y el parlamento tienen poca importancia”. Para el cientista político, es como si los encuestados confirmasen la permanencia de aspectos notorios de la tradición política latinoamericana, como el populismo. “La mediación de las instituciones típicamente democráticas es poco valorada. Las nuevas democracias latinoamericanas mezclan ingredientes democráticos con rasgos de supervivencia autoritaria”, acota. “Es una naturaleza ‘delegativa’, asociada a la hipervaloración del Ejecutivo y de los líderes personalistas y carismáticos, de las cuales los electores esperan casi todo, en detrimento de su expectativa sobre el rol de las instituciones cuya función es permitir que ellos se representen y hablen con voz propia en la vida pública. Acontecimientos recientes en varios países del continente parecen confirmar estas conclusiones”, recuerda el cientista político. El lado bueno es que Brasil, para los investigadores, no se encuadra enteramente en este escenario. “En nuestro caso, la corrupción es el ejemplo más claro del funcionamiento deficitario de los mecanismos de accountability. Mi diagnóstico es que eso afecta la calidad de la democracia brasileña, como así también el precario desempeño del parlamento.”

Para Moisés, si bien el horizonte nacional no indica la presencia de vientos autoritarios, se requiere cautela y, reforzando, una reforma política. Según él, la fidelidad partidaria y el financiamiento de las campañas serían medidas que ayudarían a disminuir los riesgos de esos índices de desconfianza. “La experiencia de prácticas de corrupción abarcando gobiernos, partidos políticos y miembros del Congreso Nacional, sin que los medios institucionales de control sean considerados efectivos, ayuda a explicar la elección que tantos hacen por modelos de democracia ‘sin partidos ni parlamento'”. Para el investigador, resta saber si este proceso de progresiva deslegitimación de las instituciones básicas de la democracia representativa podrá usarse, a mediano o largo plazo, para alimentar alternativas antidemocráticas. Cabe entender la frase de Bernard Shaw, “la democracia es un sistema que asegura que nunca tengamos un gobierno mejor que el que merecemos”, en su debida y justa proporción.

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