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Ciencia política

Dinero para las democracias

Evitar la corrupción y asegurar la competencia: son éstas las preocupaciones en el debate para definir cuál es el mejor modelo de financiación política

CATARINA BESSELLTan antiguo como la democracia moderna, el financiamiento político es indispensable para su existencia: mantiene a los partidos políticos, da a conocer a los candidatos y hace posible la realización de las campañas electorales. Igualmente indispensables son las medidas para su reglamentación, que datan de finales del siglo XIX. Gran Bretaña fue pionera al promulgar en 1883 una ley destinada a prevenir la corrupción en este terreno. Décadas después, en 1928, con idéntica preocupación en combatir prácticas ilegales, Uruguay adoptó por primera vez en el mundo el financiamiento público, por confiar en que sería el más eficaz. Hasta ese entonces, la fuente de recursos era exclusivamente privada. El ejemplo uruguayo cundió en Argentina, en 1955, y en Alemania, en 1959. Posteriormente otros países optarían por este tipo de financiación. Con todo, no existe consenso acerca de cuál es mejor, si la financiación pública o privada, en lo que hace a cohibir las prácticas ilegales, como puede verse indistintamente en los escándalos que se han desatado en países que cuentan con uno u otro tipo, con las reglas más variadas.

En el debate sobre la financiación de los partidos y de las elecciones, impedir las maniobras corruptas no es la única preocupación. Existe también otra, que consiste en asegurar que haya una sana competencia, de manera tal que sectores menos fortalecidos económicamente puedan teóricamente competir con igualdad de posibilidades. “Un modelo adecuado de financiación política en un determinado país puede no ser el mejor en otro”, afirma la politóloga Adla Youssef Bourdoukan, quien estudió el tema en su tesis El bolsillo y las urnas: financiación política en perspectiva comparada, defendida recientemente en el Departamento de Ciencia Política de la USP, bajo la dirección de Maria Hermínia Tavares de Almeida. “El mejor será aquel que asegure un flujo de recursos que permita la competencia electoral, al tiempo que minimice las posibilidades de corrupción”, añade.

En Brasil, la financiación es mixta, es decir, los recursos proviene tanto del sector privado como del sector público, pero el primero predomina. Desde el escándalo Collor, cuando denuncias de recaudación de dinero mal habido llevaron a juicio político al entonces presidente Fernando Collor de Mello, en 1993, el Tribunal Superior Electoral (TSE) tomó una serie de medidas destinadas a aumentar la transparencia de las cuentas partidarias, y fiscalizar y castigar a los políticos y partidos transgresores. Pero, según la investigadora, es un proceso que está en marcha aún, y existen diversos casos de impunidad de algunos protagonistas de escándalos vinculados con “recursos no contabilizados” en elecciones anteriores.

Como ejemplo de dichas medidas importantes, la investigadora menciona las que permiten que las rendiciones de cuentas de los partidos políticos y de las campañas electorales queden abiertas a la consulta pública por parte de los electores vía internet. Es posible actualmente verificar las rendiciones de cuentas de las campañas electorales desde 2002 y las de los partidos políticos de los años de 2007 y 2008. Asimismo, actualmente se evitan las “donaciones ocultas”, aquéllas que se les hacen a los partidos e inmediatamente éstos se las giran a los candidatos. En el pasado, la identidad de los donadores seguía oculta. Los electores únicamente sabían que un donador había contribuido a la campaña de determinado partido cuando éste rendía cuentas en abril del año siguiente a las elecciones; y aun, así no se informaba el destino de la donación. Con las nuevas medidas, los partidos políticos deben declarar la fuente de los recursos que les girarán a los candidatos durante las campañas electorales.

CATARINA BESSELLEl cientista político Bruno Wilhelm Speck, docente de la Universidad Estadual de Campinas (Unicamp) y autor de las investigaciones Caminhos da transparência: análise dos componentes de um sistema nacional de integridade (Editora Unicamp) y Control ciudadano del financiamiento político (Transparency International Secretary), dice que Brasil ha avanzado efectivamente bastante en lo que hace al perfeccionamiento de su modelo de financiamiento. El país, según Speck, apuesta menos a las prohibiciones e inhabilitaciones y más por las reglas básicas de rendición de cuentas y la transparencia. “El anterior prohibía donaciones de empresas, pero en la práctica era una fachada que camuflaba el todo vale. En la actualidad es menos precario”, afirma Speck. Los candidatos y sus partidos pueden recibir recursos de prácticamente todas las personas físicas y de empresas, sin limitación efectiva sobre los valores, con la única condición de que rindan cuentas sobre su origen y su destino ante la Justicia Electoral, que divulga íntegramente estos datos por internet. “Seguro que existen recursos no declarados todavía. Pero existe también un volumen considerable de recursos –alrededor de 2 mil millones reales por cada una de las elecciones– de los cuales sabemos su origen y su destino. Conocemos a los grandes donadores. Aun cuando sean donaciones encuadradas dentro de la ley, la prensa observa de cerca a estas empresas y a los políticos que ganaron elecciones con ayuda de estos recursos. Es un sistema que todavía tiene sus fallas, pero que es innegablemente superior al que estaba en vigor antes. Requiere de una Justicia Electoral eficiente y de ciudadanos atentos y críticos, que cuestionen a sus candidatos sobre estas donaciones”, explica el politólogo.

Así es como se está perfeccionando el modelo de financiamiento existente, mediante la implementación de reglas más rígidas en la rendición de cuentas y la divulgación de datos. Otra opción sumada a ello sería, según él, un cambio radical en favor un sistema de financiamiento público exclusivo. Pero, como dice Speck, el Congreso Nacional, que podría hacerlo, no avanza en ese sentido. “La discusión en torno al tema sugiere explorar caminos alternativos para sacar a la reforma política del callejón sin salida en el que se encuentra desde hace años”, afirma Speck.

En Brasil existe mucha literatura sobre los partidos, los sistemas partidarios y las elecciones, pero casi nada acerca de cómo financian sus actividades los partidos, evalúa Maria Hermínia Tavares de Almeida. Por tal motivo, ella considera que la tesis de Adla Bourdoukan es pionera. “Los estudios sobre financiamiento partidario están en pañales en Brasil. La literatura internacional, muy bien explorada en este trabajo, muestra que hay diversidad en los modelos de financiamiento y que son raros los países que se basen en un solo tipo de financiamiento. Predominan los que combinan público y privado, como en Brasil”, dice. Nuevos estudios, según Tavares de Almeida, pueden hacer avanzar el debate en diversas cuestiones: “Los determinantes de la preferencia por los distintos modelos; la espinosa cuestión del peso de los recursos no oficiales en el financiamiento de los partidos, y las posibles formas de monitoreo público del financiamiento partidario”.

Los modelos de financiamiento político comprenden una serie de variables, como explica la autora de El bolsillo y las urnas. Y determinan de qué modo pueden recaudarse recursos. Las fuentes pueden ser, como ya se ha dicho, públicas o privadas, o ambas. Dependiendo del modelo que adopte cada país, los donadores pueden ser individuos, empresas, sindicatos o asociaciones. Los países pueden también fijar límites a las donaciones individuales y a la recaudación de los partidos. Y también establecer reglas sobre la manera de gastar dichos recursos, si tales gastos pueden estar a cargo de los partidos, de los candidatos o de terceros, y si hay límites, prohibiciones o plazos. Generalmente los modelos de financiamiento político se clasifican según las fuentes recaudación. De esta forma, en las democracias contemporáneas hay tres modelos de financiamiento político: exclusivamente privado, mixto y por matching funds (o contrapartidas).

CATARINA BESSELLAdla Bourdoukan encontró en su estudio países que adoptan un techo máximo para los gastos en campañas electorales, como el Reino Unido, Portugal, España, Argentina y México. Algunos prohíben las donaciones de organizaciones con fines de lucro, como Estados Unidos, México e Israel. Otros impiden las realizadas por asociaciones sindicales o patronales. Entre ellos están Brasil, Argentina, Francia, Portugal y Estados Unidos. En algunos países existe una pulverización de las fuentes de ingresos de los partidos y de los candidatos. Estados Unidos es un ejemplo de ello. En sus últimas elecciones presidenciales, el 34% de las donaciones individuales a la campaña de Barack Obama provino de valores considerados bajos, inferiores a 200 dólares. La campaña de Obama, según ella, fue notoria al movilizar a un gran número de pequeños donadores, pero se puede decir que las pequeñas donaciones constituyen una característica del sistema estadounidense: en la campaña de George Bush, en 2004, el 26% del total recaudado fue en valores inferiores a 200 dólares.

El modelo de matching funds, en el cual el Estado aporta recursos proporcionales a los que los candidatos recaudan, se adopta en las elecciones de determinados cargos en Estados Unidos y en Alemania, pero de acuerdo con la investigadora, sufrió un gran golpe en las últimas elecciones estadounidenses debido a la negativa de Barack Obama a participar en este esquema para no comprometerse con un techo máximo de sus gastos de campaña.

El financiamiento privado siempre fue predominante en Brasil a excepción del período militar, cuando las donaciones provenientes de organizaciones con fines de lucro quedaron prohibidas y surgió el fondo partidario. La primera forma de financiamiento público en Brasil fue el horario gratuito para campañas electorales en radio y televisión, que empezó en 1962. El financiamiento público directo, bajo la forma del fondo partidario, se estipuló en 1965 y perdura hasta hoy, si bien que con modificaciones en la distribución de los recursos. Según los cálculos de la investigadora, la financiación pública en Brasil representó aproximadamente un 28% del total del financiamiento político total en 2002, un 24% en 2004 y un 28,3% en 2006.

En países que utilizan financiamiento exclusivamente privado la contienda se produce no solamente alrededor de los votos, sino también con relación a los recursos destinados a financiar las campañas políticas y el funcionamiento de los partidos políticos. “Pero no es correcto suponer que los partidos con acceso a mayores recursos se verían más beneficiados, pues dichos recursos no necesariamente se transformarán en votos”, explica la investigadora. “Por supuesto que un mínimo de recursos es necesario para que las propuestas del partido o del candidato se tornen conocidas entre los electores y así puedan generar votos, pero una serie de estudios apuntan también un efecto opuesto: los votos atraen recursos. Sucede que pocos donadores están dispuestos a desperdiciar dinero contribuyendo en campañas con pocas posibilidades de ganar elecciones, al tiempo que un gran número de donadores estarían dispuestos a contribuir en campañas que suponen que pueden ganar, aun cuando las preferencias políticas de los donadores y de los candidatos no sean las mismas”, añade Adla Bourdoukan.

CATARINA BESSELLEn el caso del financiamiento público, la posibilidad de que haya efectos sobre la competencia partidaria es mayor, advierte la investigadora. “El Estado debe establecer criterios para distribuir los recursos públicos: puede dar una cantidad igual de recursos a todos los partidos o candidatos, lo que ecualizaría artificialmente la disputa electoral, además de atraer hacia la disputa candidaturas oportunistas cuyo único objetivo sería apropiarse de esos recursos; o destinar recursos proporcionalmente a la relevancia política de los partidos o de los candidatos”, explica. Existen básicamente dos posibilidades para medir esa relevancia política, según dice: con base en el desempeño de los partidos en las elecciones anteriores o en las elecciones actuales.

En el primer caso, que es la opción adoptada por la mayor parte de los países con financiamiento público, existe una tendencia a enrigidecer el sistema partidario, pues los eventuales cambios de preferencia del electorado en lo atinente a los partidos políticos no se tendrán en cuenta en la distribución de los recursos públicos.

En El bolsillo y las urnas, la politóloga se detiene principalmente en el efecto de cada tipo de financiamiento –privado o público– sobre la competencia electoral. Una de las conclusiones es que este suele variar en función el sistema electoral. En países con sistema electoral proporcional –en que se exige un número mínimo de votos y existe una división de votos entre los partidos– hay más financiamiento público. En la otra punta, en países en que el sistema electoral es mayoritario –es decir, el candidato victorioso es el que obtiene la mayoría, y los electores votan en las personas–, existe un mayor predominio de financiamiento privado. “Hay una predominancia del financiamiento público en los sistemas proporcionales como instrumento de restricción del mercado electoral en beneficio de partidos más arraigados”, afirma.

La investigadora dice que los países con sistemas proporcionales tienden a utilizar criterios para la distribución de los recursos públicos basados en el resultado de las elecciones anteriores. Así, según ella, la competencia puede verse perjudicada. Teniendo en cuenta las reglas actuales para la distribución de los recursos del fondo partidario, la investigadora afirma que en Brasil es posible que un aumento del porcentaje del financiamiento público con relación al total (actualmente es de poco más del 20%), o una eventual implementación del financiamiento exclusivamente público, como ya se ha propuesto, tenga como consecuencia que se enrigidezca la disputa electoral, cosa que puede llevar a una disminución de la cantidad de partidos.

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